内容摘要：十八届四中全会明确指出检察机关在全面推进依法治国的角色定位，并提出完善检察机关行使检察权的法律制度。修改后的行政诉讼法积极回应全面推进依法治国和司法体制改革的立法需求,进一步强化检察机关的行政诉讼监督权，给行政检察工作带来了机遇，也提出了挑战。面对新形势，将行政检察权纳入法治轨道运行，坚持合法性、司法独立性、程序正当性、谦抑性的法治标准，有利于促进公正司法，有利于强化对行政权的监督和制约，有利于确保检察机关依法独立公正行使职权。

关键词：行政检察 行政法治 依法治国 依法行政



修改后的行政诉讼法于2014年11月1日十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过，这是行政诉讼法实施24年以来首次修改。此次行政诉讼法的修改基本上体现了十八届四中全会精神，其内容和十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是紧密相连的。从内容上看，行政诉讼法几乎涵盖了依法治国的各个环节，不仅涉及到行政相对人和行政机关、法院和行政机关的关系，还涉及到检察机关和法院、行政机关的关系。所以，修改后行政诉讼法的实施，是全面推进依法治国的“试金石”，可以有效地将行政权力关进“笼子”。

一、行政检察和行政法治的关系

（一）行政检察的内涵

行政检察理论，作为此次行政诉讼法修改的一个重要课题，对当前司法改革中完善检察制度具有重要意义。目前，我国对行政检察理论的研究还比较少，对行政检察尚未形成统一、明确的概念。狭义的行政检察将监督范围局限于行政诉讼监督领域，是指检察机关对行政诉讼活动实施的法律监督。修改后的行政诉讼法将检察监督范围从单一的行政审判活动扩大为整个行政诉讼活动，具体包括对行政审判行为、审判程序中审判人员违法行为、执行活动等诉讼行为实施法律监督。广义的行政检察除包含狭义的行政检察外，还包括检察机关对行政机关的行政执法行为实施法律监督。笔者认为，从宪法赋予检察机关的的法律监督属性和职能定位，行政检察监督范围不应仅局限于行政诉讼活动，还应包括对行政机关的执法行为进行进行法律监督。行政检察的核心要义在于监督行政执法与行政诉讼活动中的法律适用情况，制约行政权与司法权，以保障法律的公正实施，维护国家利益和社会公共利益。

（二）行政法治的内涵

亚里士多德认为，法治应包含两重意义：已制定的法律应获得普遍的服从；而人们所遵从的法律本身应该是制定良好的法律。<!--[if !supportFootnotes]-->[①]<!--[endif]-->行政法治作为法治的重要组成部分，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的必然趋势。行政法治要求行政机关在法律规定的范围内依法行政，行政权的取得必须于法有据，行政权的行使不得逾越法律授权范围。一般来说，行政法治具体包括程序和实体两方面。从实体角度出发，“行政法治”强调行政主体的行政活动必须符合法律规范，行政权的取得和行使必须由法律规定，在法律禁止的情况下不得为之，在法律未授权的情况下也不得为之，否则将因越权而承担相应的法律责任。从程序上来说，“行政法治”强调程序上的正当性，即所有行政行为的作出都必须符合法律规定的程序，若行政机关作出的行政行为不符合法律的程序性规定，如违反程序的公开性和公正性、剥夺行政相对人的陈述申辩权和听证权等，将导致行政行为存在瑕疵甚至无效。

（三）行政检察和行政法治的关系

我国目前的行政监督体系还远远无法实现行政法治，建立完善的行政检察监督体系是全面落实依法治国方略的必然选择。《决定》明确提出要“完善检察机关行使监督权的法律制度”。在宪法意义上，检察机关作为法律监督机关，是与审判机关、行政机关并列的权力分支。在宪法建构下，检察机关通过独立行使检察权，履行法律监督职责，以公权力监督公权力的方式来实现对审判权和行政权的监督和制约，从而达到宪法定位的回归。建立完善的行政检察监督体系，是维护宪法和法律统一实施的必然要求，是维护公民合法权益的重要环节，也是实现行政法治的现实选择。因此，将行政检察监督和人大监督、审判监督、行政机关内部监督、社会舆论监督等结合起来，形成制约行政权的监督合力，是实现行政法治的必由之路。

二、行政检察权运行法治化的必要性

（一）推进依法治国的需要

《决定》提出全面推进依法治国的总目标是建设社会主义法治国家，而行政检察监督制度则是实现该目标的基本法律制度保障。修改后的行政诉讼法顺应了法治在国家治理和社会管理中的发展趋势，以全面推进依法治国和司法体制改革的立法需求为着力点，突出了运用法治思维和法治方式化解行政纠纷的理念。依法治国的本质就是制约公权力的行使，实现公权力运行法治化。行政检察权作为一项公权力，将其纳入法治轨道运行，用法治思维和法治方式来解决问题，是实现行政法治的重要途径，也是全面推进依法治国的重要保障。

（二）促进公正司法的需要

《决定》指出，“公正是法治的生命线。”。司法公正作为社会公正的重要组成部分，若司法不公将会对社会公正造成致命性的破坏作用。行政诉讼制度作为国家治理体系的重要组成部分，体现的是司法权对行政权的监督与制约机制，是推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要司法保障。当行政权力的行使通过司法审查仍得不到纠正或者错误纠正的，客观上需要另外一个权力对它进行监督制约，这就是行政检察监督制度存在的重要原因。修改后的行政诉讼法在强化行政检察监督的同时，也强调了检察权行使应以保障司法公正为前提。行政检察权运行过程中，坚持法治标准，一方面可以保障公正裁判和行政行为得到有效执行，另一方面可以对不公正裁判和错误行政行为实事求实地纠正，从而增强和维护司法权威。追求公正是司法永恒的主题，正是基于此，将行政检察权纳入法治轨道运行，行政检察工作才能真正促进公正司法，维护司法权威。

（三）强化依法行政的需要

正如有学者说，从法理支撑来说，行政违法（执法违法）检察监督是行政检察监督制度的重要组成部分。<!--[if !supportFootnotes]-->[②]<!--[endif]-->行政检察监督实现从单一的行政诉讼监督向行政执法监督多元化发展，是国家治理和社会管理体系法治化的必然选择。检察机关的法律监督属性要求其不应将监督之手仅局限于诉讼领域，而应延伸监督触角，将诉讼外的行政执法行为纳入法律监督范畴。行政检察监督作为重要的司法救济途径，通过纠正违法行政行为，促进行政执法权依法规范行使，不仅可以最大限度保护公民的合法权益，也可以有效地促进行政机关依法行政。检察机关在监督纠正行政机关的违法行政行为时，运用法治思维和法治方式，可以让行政机关心悦诚服地接受检察监督意见，可以有效地纠正行政不作为、行政乱作为，也可以在一定程度上减少行政诉讼、节约行政成本，让监督更有力、更有效。

三、行政检察权运行的法治标准

（一）坚持合法性标准

合法性，是指检察机关在行使行政检察监督权时，必须以法律规定为前提，在法律授权的范围内依法行使法律监督权。法治的一个重要特征就是公权力获得和行使的合法性。《决定》提出“依法治国”，重点强调“依法”两个字，无论是行政机关、还是司法机关，都应该在法律规定的范围内行使职权。一切行政检察监督活动都必须以法律为依据，不得享有法外特权，否则违反法律规定进行监督，就必须承担相应的责任。虽然修改后的行政诉讼法扩大了行政检察的监督范围，创新了监督手段，但是检察机关仍应依法行使职权，在法律没有规定的情况下，不得任意扩大监督范围、随意适用调查核实权，更不能非法干涉法院的行政诉讼活动。行政检察权作为宪法意义上的法律监督权，意味着对审判权和行政权合法性进行审查，如果其本身不具有合法性，那么如何去监督其他机关行为的合法性呢？

（二）坚持程序正当性标准

程序正当性，是指行政检察权运行的过程必须符合法律规定的程序，具体包括程序公正、程序公开和程序参与。程序作为法律的生命存在形式，程序的正当性象征着法律的正义。首先，应当遵循程序公正原则。法律程序的公正性是司法公正的必要条件，公正的程序才能产生公正的司法效果。行政检察权作为一项司法权力，通过监督审判权和行政权来实现其宪法框架内的价值意义，其本身必须遵循公正的法律程序才能达到司法救济的目的。其次，应当遵循程序公开原则。检察机关多年来一直实行检务公开制度，其目的就是为了增强检察监督活动的公开性和透明度，主动接受当事人和社会公众的监督。随着检察案件信息公开系统的运行，为行政检察工作主动接受外部监督,提升执法规范化建设和执法公信力提供了有效途径。另外，应当遵循程序参与原则。检察机关在采用抗诉或检察建议等方式对法院、行政机关进行法律监督时，应该尊重对方，告知对方，认真听取对方的辩解和意见。司法实践中，由于检察人员的业务水平有限，可能会出现对法院的行政诉讼活动或行政机关的行政行为作出错误的监督意见的情况。因此，事先与法院、行政机关进行沟通，再采取合适的监督方式进行监督，或许会取得更好的监督效果。

（三）坚持司法独立性标准

行政检察中的司法独立性，有两层涵义：一是检察机关依法独立行使行政检察权；二是检察机关在职权范围内依法保障行政审判权和行政权正常行使。我国宪法第131条明确规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《决定》也明确提出，要“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”。行政纠纷时常牵涉到相关单位的利益、行政领域的政策处理、政府及其职能部门的权威等问题，出于对本身利益的考虑，行政机关会千方百计地阻挠法院受理各类行政案件，甚至公开挑战法院的判决。<!--[if !supportFootnotes]-->[③]<!--[endif]-->在行政检察监督司法实践中，检察机关同样会受到来自行政机关的压力，有时甚至不得不向行政机关妥协让步。因而，行政检察权运行法治化，就要求检察机关应该依法独立公正地作出监督意见，不能受行政机关的干扰。当法院在行政诉讼活动中受到行政机关的干涉甚至阻挠时，检察机关应充分运用法律赋予的监督权，以检察建议或纠正违法通知书的方式对行政机关的行为进行监督，从而维护司法的独立性和权威性。

（四）坚持谦抑性标准

行政检察监督的谦抑性，简言之，“有限监督”或“监督到位但不越位”。检察机关在开展行政检察监督时，应当遵循“量力而行”的原则，不能将监督之手伸得太长。首先，检察机关在开展行政诉讼监督过程中，应当针对法院明显错误或不当的行政诉讼行为进行监督，不宜吹毛求疵，对法律文书的笔误或程序上的小瑕疵进行监督；应当坚持当事人申请监督原则，对于自行发现的案件线索应确保案件来源的合法性，不得随意介入法院的行政诉讼活动；应当审慎运用修改后的行政诉讼法赋予的调查核实权，不能滥用甚至乱用监督权。其次，对行政机关不作为或乱作为行为的监督应限定为“在履行职责中发现“，而不应任意对行政活动的整个过程进行全面监督。最后，在探索创新行政检察制度时，应该保持谨慎的态度。例如，对于《决定》提出的“对行政强制措施实行司法监督”，应将对象限缩为“涉及公民人身、财产权益”，避免因监督范围肆意放大而造成检察机关物力、财力和人力上的负累。又如，对《决定》提出的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，应把握好检察机关的角色定位，逐步规范和完善检察机关提起行政公益诉讼的范围、程序、条件，不要急于求成，盲目开展行政公益诉讼。



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<!--[if !supportFootnotes]-->[①]<!--[endif]-->何勤华：《从法治社会到和谐社会》，载《法学》2005年第5期，第3页。

<!--[if !supportFootnotes]-->[②]<!--[endif]--> 参见张运萍、严然：《行政违法行为检察监督研究》，载《法学杂志》2009年第９期。

<!--[if !supportFootnotes]-->[③]<!--[endif]--> 参见《南方周末》2010年12月23日,A 6版。