摘要：相对不起诉制度是一项重要的刑事诉讼制度，是检察机关行使检察权的重要组成部分。相对不起诉制度体现了起诉便宜主义，对于提高司法效率、准确打击犯罪分子、有效保障人权起着重要的作用。但是在司法实践中，由于该制度的行使缺乏有效的制约机制，导致该制度存在被滥用的情况，损害了司法公正和检察机关的公信力,由此而引发的涉检控告、申诉甚至是上访的情况屡见不鲜。因此，有效的对相对不起诉制度的制约，能确保检察机关正确的检察权、维护司法公正和保障人权。

关键词：相对不起诉 制约机制 司法公正 听证制度

一、相对不起诉制度概述

不起诉制度是相对不起诉制度的上位概念，在我国，不起诉是指检察机关作为公诉机关对侦查机关移送审查起诉的案件，经审查认为犯罪嫌疑人的行为依法应当不追究刑事责任，或者犯罪情节轻微、证据不足，依照刑法的规定不需要判处刑罚或免除刑罚的，依法作出不予起诉的处分。<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]-->相对不起诉又称酌定不起诉，是指在上述符合不起诉条件的案件中，检察机关对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的案件，依法作出不予起诉的处分。因而相对不起诉制度所针对的刑事案件，前提是犯罪嫌疑人具有刑事责任能力，案件的犯罪事实清楚、证据确实、充分，依法应当追求其刑事责任。只是因为考量到犯罪嫌疑人的犯罪情节轻微，社会危险性较小，而对其免于起诉的一种从宽处理方式。

相对不起诉制度在刑事司法中有着重要的意义：1、有利于提高刑事诉讼效率、节约司法资源。检察机关对犯罪嫌疑人做出相对不起诉的决定，就已经终止了该案件的刑事诉讼程序。案件适时终止而不被起诉到法院，一方面减少了检察机关公诉部门的出庭工作及后续审查工作，另一方面也为法院节约出更多的人力、物力、时间用于其他案件的审判，从而提高了刑事诉讼效率，在一定程度上节约了司法资源。2、有利于更加准确打击的犯罪分子、保障人权。检察机关做出相对不起诉决定使刑罚的适用有的放矢，对于那些犯罪情节轻微而不需要判处刑罚或是可以免除刑罚的犯罪嫌疑人，使其免于不必要的刑罚处罚；同时使其免于必须经过法院审判一系列庭审活动的诉累甚至是不必要的羁押，有力地保障了人权。3、体现我国宽严相济的刑事法律精神，树立检察机关人文关怀的形象。检察机关做出相对不起诉决定，不是对犯罪的包容，更不是对犯罪的放纵。当前我国正处于一个社会矛盾多发的时期，从致力于构建和谐社会的角度出发，检察机关本着宽严相济的原则，既从法律层面客观地给予犯罪嫌疑人一个有罪评价，使其引以为戒，又要根据犯罪嫌疑人犯罪的轻微程度，结合个案的实际情况对其进行相对不起诉，给予犯罪嫌疑人一个重新做人、造福社会的机会。相对不起诉制度也体现了检察机关的人文关怀精神，我国刑法的精神并不只是一味对犯罪嫌疑人求之以刑，各司法机关也肩负着以法律教育、社会改造等非刑罚方式对犯罪嫌疑人进行教育、改造的任务。相对不起诉制度正是法律教育、社区矫正、社会监督等多种方式相结合对犯罪嫌疑人进行改造的典型制度。

二、设立相对不起诉制约机制的必要性

我国刑事诉讼法虽然赋予了检察机关拥有不起诉的决定权，但是由于案件的具体情形有时候很难把握，特别是证据不足的不起诉，酌定的不起诉，很多情况下并没有统一的认定标准，检察机关完全凭借自己对案件的认识作出不起诉决定，这极有可能是错误的。尤其是当前我国司法体制还不健全，行政干预司法的情况普遍存在。由于碍于人情关系或者领导关系，容易使检察机关滥用相对不起诉权利，作出错误的决定，使真正的犯罪分子没有得到应有的惩罚，从而导致了司法的不公，社会的不稳定。

孟德斯鸠曾经说过:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”<!--[if !supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]-->虽然我国法律赋予了检察机关拥有相对不起诉的权利，但如果没有有效的制约机制对相对不起诉制度进行制约，将会导致此项权利的滥用。由此产生的后果将会是某些犯罪份子逍遥法外，没有得到应有的惩罚。法律的权威得不到维护，人民群众的利益得不到保障，社会的公平正义得不到实现。

三、当前相对不起诉制约机制的概况

当前相对不起诉的制约机制主要包括以下几个方面：（一）被害人对检察机关相对不起诉决定的制约。刑事案件的处理结果与被害人的利益息息相关，如果检察机关滥用相对不起诉的权利，那直接受损的将会被害人的利益，因此法律赋予被害人一定的救济途径，主要体现在申诉制度和公诉转自诉制度两种途径上。

（二）被不起诉人对检察机关相对不起诉决定的制约。案件的处理结果与被同样与被不起诉人的利益紧密相关。如果被不起诉人认为自己没有实施犯罪行为，对案件的处理结果应该是绝对不起诉而不是相对不起诉，此时被不起诉人就要通过一定的救济途径来维护自己的合法权益。被不起诉人对于相对不起诉决定不服的救济途径是向作出不起诉决定的人民检察院申诉。当然，从司法实践来看，现行法律对被不起诉人的救济力度是相当微弱的。

（三）公安机关对检察机关相对不起诉决定的制约。公安机关作为犯罪案件的侦查机关，认为其向检察机关移送审查起诉的案件确有起诉的必要，而检察机关却做了相对不起诉的决定。此时，法律赋予了公安机关一定的救济途径，主要体现在通过复议、复核这两种途径。

（四）检察机关内部的监督制约。检察机关内部的制约机制主要表现在：1、相对不起诉决定的审批程序制约。大部分基层检察院相对不起诉的决定首先必须由案件承办人提出并提交科室研究，经科室研究同意后再报检察委会决定。层层审批制度对相对不起诉决定的作出起到了监督、制约的作用。2、自行纠错制度。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第424条规定“人民检察院发现不起诉决定确有错误，符合起诉条件的，应当撤销不起诉决定，提起公诉”。3、复查回避程序。对检察院相对不起诉处分不服的。公安机关提出复议、复核时或者被害人、被不起诉人，要求复议、申诉时，人民检察院应当另行指定检察人员对案件进行审查。4、上级检察机关的制约。在我国，上级检察院对下级检察院的检察业务工作有权进行领导、监督、指导。当前上级检察机关对下级检察机关作出相对不起诉决定的监督体现在以下二种措施：（1）专项复查制度。下级人民检察院除了自己检查，纠正不起诉决定外，还要随时接受上级检察机关定期或不定期的复查。这种复查制度比一般的备案审查制度更集中、深入和具有专项性。（2）接受申诉、复核。被害人、公安机关不服检察机关相对不起诉的决定，向上一级检察机关申诉和提请复核等，上一级检察机关将申诉要求或复核意见交由审查起诉部门或控申部门审查。

四、现行相对不起诉制约机制存在的问题

相对不起诉制约机制在检察机关行使相对不起诉权起到监督、制约和纠正作用，促使检察机关更加合法、公正、合理地行使相对不起诉决定权。但是现行相对不起诉的制约机制依然存在着许多问题，司法实践运行中的实际效果也不理想，并逐渐呈现弱化的趋势。

（一）自侦案件的相对不起诉决定缺乏制约

刑事诉讼法只规定了对于公安机关移送审查起诉的案件，若检察机关作出不起诉决定，公安机关认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。而自侦案件的侦查部门和公诉部门都同属于同一个检察机关，对于侦查部门和公诉部门之间关于诉与不诉的分歧如何解决，刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则都没有明确的规定，一般的做法都是提交检察委员为研究解决，检察机关自身不可能提请复议、复核，这就使检察院自侦案件相对不起诉的制约环节出现空白。而且，自侦案件一般都要求严格保密，再加上由于自侦案件一般没有特定被害人，使得自侦案件相对不起诉决定的作出更不具有公开性，缺乏多方的监督、制约。虽然现行的人民监督员制度对自侦案件的相对不起诉决定可以提出意见，但是该意见不具有强制性，检察机关可以决定采纳或不采纳。而且人民监督员属于检察机关聘请的，司法实践中，大分人民监督员都不会对聘请自己的检察机关提出太过相左的意见，人民监督员的作用正不断弱化。

（二）现行相对不起诉制度程序的封闭性

首先，相对不起诉的决定程序是一种行政性程序。相对不起诉决定要经过一系列审批、研究决定的程序，但是这些程序都具有一个共同的特点，即它们都是在检察机关内部进行，排除了犯罪嫌疑人、被害人、法院和其他利害关系人参与程序的权利。而且在决定程序上，决定主体并没有亲自办理案件，对案件的了解都依赖于承办人员的审查、汇报材料，因此，在对相对不起诉案件的意见上很容易受到承办人员的主观影响。

（三）现行相对不起诉制约机制具有滞后性

我国目前相对不起诉制约机制中的大部分相关法律规定都是针对检察机关作出相对不起诉决定后的制约制度，注重事后的纠正，不注重事前的预防。等到被起诉人、被害人提出申诉或者公安机关申请复议、复核才发现作出的相对不起诉决定是错误的，届时才来予以纠正即损害了司法公正、当事人的合法权益，也是对司法资源的一种极大浪费。

（四）相对不起诉缺乏社会参与

相对不起诉的社会参与即社会公众对检察机关作出相对不起诉决定的监督、制约。在英美法系国家，社会公众的监督、制约较为完善，如美国实行大陪审团制度<!--[if !supportFootnotes]-->[3]<!--[endif]-->的州，对于检察机关不侦查或不起诉决定大陪审团有权进行监督和制约。在我国，主要注重公安司法机关、被害人、被不起诉人等对相对不起诉的监督作用，缺乏公众对相对不起诉的制约机制。尽管现行的人民监督员制度已经引进了公众的力量，但是仅仅局限于检察机关的自侦案件，而且从司法实践来看，人民监督员往往在法律的专业素养不高，对检察机关自侦案件的相对不诉的监督的质量也不高。相对不起诉的社会参与越多元、丰富则证明该程序的公开性、公正度越高。特别是在检察机关具有上下级垂直领导的行政体制下，部分承办人、部门负责人甚至检察长是迫于权属关系，不得不违心地作出相对不起诉决定，通过引进社会参与机制，可以从外部有力地监督、制约，防止因“暗箱操作”而作出错误的相对不起诉决定。

五、完善现行相对不起诉制约机制的几点建议

（一）建立相对不起诉听证制度

所谓的“听证”一般是指听取利害关系人的意见。听证制度源于英美法系国家的自然公正原则，该原则包括两项最基本规则：一是任何人不能成为自己案件的法官；二是任何人的辩护意见都应该被公平的听取。<!--[if !supportFootnotes]-->[4]<!--[endif]-->相对不起诉听证制度就是指在检察机关作出相对不起诉决定前，由检察机关主持听取审查起诉人员、侦查人员、被害人、犯罪嫌疑人及其他利害关系人、单位对案件事实及处理方式发表的意见。

建议相对不起诉听证制度的意义在于：首先，有利于检务公开，增强了检察机关工作的透明度，接受多方面的监督，促进司法公正。其次，检察机关能够充分听取利害关系人意见，并允许其提出异议和进行辩解，有利于化解当事人的不满情绪，减少对检察机关的误解，促使检察机关工作顺利进行。第三，在充分听取各方面的意见后及时进行总结、分析，有利于及时发现可能导致作出错误决定的因素，保证相对不起诉权的正确行使，提高司法效率。

（二）完善人民监督员制度对相对不起诉案件的监督力度

人民监督员制度, 即检察机关根据机关、社会团体。企事业单位和基层组织的民主推荐, 从社会各界中选择若干名符合规定条件的人员担任人民监督员, 按照一定的程序对查办职务犯罪某些环节的工作进行外部监督的制度。

将人民监督员制度应用于相对不起诉案件的制约机制中，其意义在于，人民监督员作为社会公众的代表，其监督是相对独立的，由他们来评价检察机关的司法活动是一种社会权利对检察权力的外部监督，相对于检察机关的内部监督或是系统内监督而言，更符合社会公平正义的要求。然而现行的人民监督员制度不够完善，难以适用于对相对不起诉案件的监督、制约。首先，人民监督员没有实现真正地独立监督，因为人民监督员的选任和解聘均有检察机关决定，人民监督员不可避免的地有一定的附属性。其次，人民监督员的监督范围过于狭窄，对不起诉的监督也仅限于检察机关自侦案件。第三，人民监督员对检察机关作出的对自侦案件不起诉的决定，虽然有提出意见的权利，但是该意见不具有强制力，是否采纳人民监督员的意见，由检察机关决定。第四，人民监督员没有较高的法律专业素养，对案件的处理结果没有专业的法律意见。

完善人民监督员制度，笔者建议，首先改变人民监督员的选任方式，由人大负责人民监督员的选任和解聘工作。人民监督员由人大根据相关要求选任产生，检察机关定期向人大汇报人民监督员的工作情况，对不符合工作要求的人民监督员可以提出解聘的意见，由人大决定是否解聘。其次，扩大人民监督员的监督范围，将拟作相对不起诉决定的普通刑事案件和自侦案件都列入人民监督员的监督范围。第三，每个人民监督员可以参与听证会，对拟作相对不起诉的案件进行书面审查并作出独立的监督意见。人民监督员的总体意见实行少数服从多数票决制，该意见是否采纳由检察机关决定。若检察机关不同意人民监督员的意见，人民监督员有权向人大阐述对该案件的监督意见并将该案提交人大监督。第四，人民监督员的选任尽量倾向具有一定的法律专业知识的人员。

（三）建立相对不起诉公告制度

相对不起诉公告制度即检察机关将对某个案件拟作出的相对不起诉决定的情况在一段时间向社会告示的制度。建立相对不起诉公告制度，首先，有利于进一步扩大社会民众的监督，确保作出相对不起诉决定的正确性，实现最大化的司法公正。其次，有利于不断收集来自社会各方面的意见和建议，纠正自身错误，提高办案能力，改进办案机制，促进检察事业的发展。第三，有利于最大限度地及时地告知案件利害关系人，使其及时提出意见和建议，最大限度地确保案件利害关系人的权利，避免不必要的申诉、上访。

建立相对不起诉公告制度，笔者建议检察机关在正式作出相对不起诉决定前15天内，以登报、网上刊登、张贴公告等形式将拟作相对不起诉案件的情况予以公告社会。在此期间接受群众提出的意见和建议，如发现有不符合做相对不起诉决定的因素，应当中止相对不起诉的程序，再次对案件进行审查；若群众提出的意见和建议对案件的处理没有影响，则在公告期满后作出相对不起诉决定，但应当耐心地向群众予以解释，防止不必要的控告、上访。

















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<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]--> 陈光中：《诉讼法理论与实践》，北京：中国政法大学出版社 2004 年第 1 版，第 686 页。

<!--[if !supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]--> 孟德斯鸠著《论法的精神》，商务印书馆，1997 年牌第 154 页

<!--[if !supportFootnotes]-->[3]<!--[endif]-->陪审制度就是以英美为代表的国家机关吸收一定数量的普通公民参加刑事案件和民事案件的审判的一种制度，一般采取大陪审团（grand jury）和小陪审团(petty jury)两种形式。大陪审团一般只运用于刑事案件，通常由23名陪审员组成（美国联邦诉讼规则规定，可以低于12人，但不能低于6人），职责主要是在庭审前，确定被告是否由犯罪嫌疑和是否提起公诉。

<!--[if !supportFootnotes]-->[4]<!--[endif]-->陈瑞华：《刑事审判原理论》，北京：北京大学出版社，2003 年版，第 48-49 页。