【摘 要】当前行政诉讼中存在的行政权力与行政相对人权利失衡、检察监督的权力行使空间被压缩、监督目的被扭曲以及监督功能未能有效彰显等状况说明，有必要强化和完善检察监督权，使之成为对法院审判权的有力监督制约和补强力量，规制行政权力，保护公民权利，从而树立司法的权威和公信力。本文以基层检察院行政诉讼检察监督工作运行情况为视角，分析存在的问题及原因，并对实现检察权全面监督进行建议，以期为完善行政诉讼检察监督制度、推动民主法治建设提供参考。

【关键词】行政诉讼；检察监督；权力扩张；权力制衡

《行政诉讼法》自实施以来，在解决行政争议、推进依法行政、保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面发挥了重要的积极作用。但随着民主法治建设的推进，行政诉讼程序已然与社会经济发展不相协调、不相适应，集中体现为“立案难、审理难、执行难”。《行政诉讼法修正案（草案）》中关于行政诉讼检察监督权的修改虽参照民事诉讼法进一步细化了审判监督条款，但在检察院对行政诉讼程序的监督范围等方面的规定仍显薄弱和不足，监督的形式还很单一，无法真正实现检察院的行政法律监督职能。

一、当前基层院行政诉讼检察监督工作状况及存在问题

（一）案源匮乏，行政诉讼检察监督职能发挥存在现实局限性

实务中一般是通过受理行政申诉案件，审查后依法抗诉来实现行政诉讼检察监督的目的<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]-->，因此，行政申诉案件的数量是检察监督工作的基础，但实际上检察院受理的行政申诉案件数量甚少。<!--[if !supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]-->案源严重匮乏制约着行政诉讼案件抗诉工作的开展，使抗诉工作成为无源之水，无本之木，极低的抗诉量使行政诉讼检察监督效果难以呈现。一方面由于行政相对人对行政检察监督职权的了解不足，加之检察院自身对民行工作宣传未到位，当事人往往选择到法院申诉而非检察院；另一方面由于行政诉讼法没有规定抗诉的时效制度，导致从检察院提出抗诉，到最后再审结果出来，经历了非常漫长的过程，诉讼监督效率极低。当事人对于检察院的抗诉程序完全失去信心，无法满足申诉人的申诉目的；最后，检察院在审查行政案件的同时并不必然会引起再审程序，更不会影响判决的执行，当事人也就失去了继续进行诉讼的意义。

（二）基层检察院向同级法院调阅原审案卷存在困难

检察院向法院调阅原审卷宗材料是基于对原审案件的审理情况及诉讼过程进行了解的必要性，得以作出抗诉决定，同时也是检察院获取抗诉案件来源的途径和行使法律监督权的重要形式。但实践中，法院作为被监督机关，对检察院要求调取卷宗材料往往存在抵触，这就造成了检察院调阅卷宗材料困难的局面。例如有的法院规定调阅原审卷宗材料必须经过本院院长同意签字；有的法院规定只允许检察院查阅、复印原审卷宗材料，不允许调取卷宗材料原件；更有甚者借口工作忙、领导不在或档案管理人不在等推诿、搪塞检察院办案人员，损害了检察干警的工作积极性。目前立法并未赋予检察院调阅原审卷宗的权力，这无疑对检察院开展法律监督造成了一定的障碍。

（三）基层检察院对法院的制约性作用发挥不明显

“重配合，轻制约”，这反映了法检两家的关系。抗诉权属程序性权力，检察院有权对法院已经生效的判决、裁定提出抗诉，但抗诉的结果只是启动再审程序，无权从实体上直接纠正法院的生效裁判。特别是一些地区的法院和检察院在进行审判质效考评和基层检察院建设考评时，均提出了抗诉案件改判率这一指标，两院均力图避免受到该指标的考核影响，这使得检察院法律监督工作在一定程度上受到了限制和弱化。因此，当前行政检察工作对于法院的支持、配合还有很大的依赖性，很多基层检察人员存在不愿监督、不敢监督的思想顾虑。

（四）再审检察建议不能发挥应有功能

此前检察建议因其缺少立法的规定而被称为抗诉外的补充，与抗诉的监督形式相比，其适用范围更宽泛，程序更便捷，理应为检察院所推崇，然而在行政诉讼检察监督中，检察建议并未受到应有的重视和广泛应用。我们大致可以分析其原因：法院在行政诉讼中主要是对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，其裁判只能依法进行，而不能自由裁量，检察院对法院生效裁判审查的结果，也只能认为法院的裁判正确或错误。从法律逻辑来看，检察院应当对错误的裁判提出抗诉。因此，能够适用检察建议的范围相对民事诉讼更为狭窄，实践中基于诉讼经济，只对一些不影响实体裁判的差错或瑕疵以及可以通过裁定纠正的其他情况，检察院才启用检察建议。

二、基层院行政诉讼检察监督工作运行不畅的原因

（一）行政诉讼检察监督方式较单一，范围过于狭窄

检察院对行政诉讼法律监督的规定主要体现在总则部分，但在分则中又对这种监督权进行了限制。具体表现为只能对已经发生法律效力，且确有错误的判决、裁定以抗诉方式进行监督，这样一种事后监督方式，同时也体现了国家法律监督机关与国家审判机关在行政诉讼活动中相互配合、相互制约的关系。然而，这样的检察监督是不完全的，与检察监督原则和其担负的国家法律监督职能存在差距。首先，审判监督程序抗诉是诉讼活动中后阶段的一个特殊程序，已然排除了检察院的行政公益诉讼权和上诉程序抗诉权，限制了检察院参与前期诉讼活动的参与权；其次，检察院仅仅针对人民法院作出的违反法律、法规规定的判决、裁定，这一监督范围明显过于狭窄。

（二）对行政机关违法诉讼活动的监督受制于现行体制

尽管宪法和法律规定检察院依法独立行使检察权，但现实中，检察院的人财物均由地方同级行政机关掌握，致使监督主体受制于客体。如检察院的人事管理、检察官的待遇、职级、晋升、奖惩等均按国家行政干部进行管理，这种现实体制与立法地位上的矛盾，很容易导致检察监督权缺位、监督功能错位等现象，使行政诉讼检察监督在某种程度上丧失了独立性和权威性。各地检察院虽作了一些试点性的探索尝试，但监督范围、监督领域的拓展仍显狭窄，具体的监督措施、方式等也是在与行政机关相协商、协调的基础上以联合规定或意见形式发布的，一旦行政机关不予配合，检察院便束手无策，监督无法继续。这种探索性的监督，显然远远不能适应当前群众对于强大、庞杂的各项行政权实施强力监督的需求。

（三）检察院自身主客观因素的影响

传统观念上存在着严重的“重刑轻民”思想，绝大部分检察人员习惯于用解决刑事案件的思路来处理民行问题。在“大民事小行政”的审判现实情况下，即使是在设立专门的民事行政检察部门后，检察院对行政诉讼的监督，明显弱于民事审判监督，这从近年来人大报告中的数据可见一斑。另外，基层检察院往往不分设民事、行政检察监督部门，仅设置一个民行检察部门以行使检察监督职能，且由于历史客观原因，民行检察人员的年龄结构趋于老化，专人定岗的现象普遍存在，人才资源配备十分不平衡，民行专业人才短缺严重，相较于法院的民事行政审判力量，不对称性显得格外突出。办案力量的单薄使得民行检察工作监督规模上不去，监督效能出不来，监督权威受影响。

三、完善性扩张行政诉讼检察监督权能

行政检察监督是我国检察制度的有机组成部分，维护司法公正和法律权威的重要力量，但“我国的行政检察权还有制度性缺陷的存在，从而导致该权力的运作状况和其所承载的功能相去甚远。”<!--[if !supportFootnotes]-->[3]<!--[endif]-->因此，对行政检察监督从制度设计上予以完善性扩张确有必要。

（一）权力的扩张

1．行政公益诉讼

行政公诉权是指检察院认为行政主体存在损害或危及国家利益、社会公共利益或不特定多数人合法权益的行为，在无人起诉或当事人无法起诉等情况下，代表国家将该行为提交人民法院进行裁决的一种诉讼权力。<!--[if !supportFootnotes]-->[4]<!--[endif]-->尽管行政纠纷日益增多，但从当前行政诉讼情况看，进入司法渠道解决行政纠纷并未完全为广大行政相对人所接受，大多数公众对于司法权监督行政权的力度和效果还是存有疑虑，往往首选到党政部门信访以寻求解决。有权诉讼的主体却不起诉的行政违法行为大量存在，例如行政机关不主动履行法定职责，损害国家利益、社会公共利益而又无人起诉的；有利于相对人却侵害国家和社会公共利益，相对人不起诉的；受害人为不特定多数，但无人告或不愿告、不敢告、无力告的行为等等。<!--[if !supportFootnotes]-->[5]<!--[endif]-->此外，随着抽象行政行为逐渐增多，当前违法实施抽象行政行为的问题比较严重。由于对其监督约束制度并不健全，且抽象行政行为不在行政诉讼法规定的受案范围内<!--[if !supportFootnotes]-->[6]<!--[endif]-->，那么检察院就应当担当起公益诉讼的主体，以解决诉讼主体缺位导致的公共利益得不到保障的问题。检察院提起公诉与其监督职能定位并不冲突，也是其监督的一种方式，能够使检察权直接介入到整个诉讼过程中，同时这也契合最高人民法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》中关于“积极探讨研究公益诉讼案件的受理条件和裁判方式”的司法精神，有效地发挥对行政权的制约作用。

实践中还应当注意司法资源的节约和有效利用。由检察院提起行政公诉，必然是制衡行政违法的最终手段，耗时长、成本高的特点决定了其非确有必要不应启动。因此，可以设置向有关机关提出要求纠正的法律意见或者建议的前置程序，由行政机关在一定法定期限内予以纠正并作书面答复，逾期则由检察院提起公诉。

2．行政诉讼抗诉权

当前的行政诉讼抗诉是以抗诉为核心的行政诉讼检察监督多元化格局，《草案》增加了向同级人民法院提出检察建议，在制度层面实现了“同级抗”，有望较好地发挥基层人民检察院的基础性监督作用，增强监督实效性。此外，《草案》还明确规定了当事人申请再审的事由，并对检察院提起抗诉的事由作了前置说明：“……发现有本法第八十七条规定情形之一的，应当提出抗诉。”行政抗诉制度的渐趋成熟，稳步推进了行政诉讼检察监督制度的发展。

（1）可抗诉的生效裁定。两院在哪些生效裁定可以抗诉的问题上一直存在争议。裁定的适用范围很宽，是否允许检察院对所有的生效裁定提出抗诉，行政诉讼法对此未予规定，类似的争议在民事诉讼法修改过程中也发生过。笔者认为，可以吸纳两高共同制定的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》（以下简称《意见》）第5条第2款规定:“人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的行政判决和不予受理、驳回起诉、管辖权异议等行政裁定，有《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定情形的，应当提出抗诉。”的内容，将可提出抗诉裁定的范围限定为“不予受理、驳回起诉、管辖权异议”，并在立法中予以明确。

（2）增加上诉程序抗诉权。《草案》对于检察院对行政诉讼的审判监督程序抗诉权和检察建议权的规定在一定意义层面都属“事后监督”，这是不全面的。从监督实效来讲，上诉程序抗诉要比审判监督抗诉程序更为有效，后者在运作中往往使检察院陷入了“讨论案件提意见”的角色，检察监督容易流于形式。另外，地方各级检察院对同级法院审理的行政案件情况更清楚，也便于参加全部诉讼活动，便于调查取证，减少不必要的周折。

3.对行政诉讼和解、赔偿调解的检察监督权

《行政诉讼法》的立法本意是仅将调解范围限制在行政赔偿诉讼中，但在司法实践中，大量行政案件变相使用调解方式解决争议已成为公开秘密，行政诉讼早已以各种变通手段突破了法律的限定。2007年，最高人民法院召开的第五次全国行政审判工作会议更是肯定了这种作法，在全国推广“协调和解”解决行政争议的经验。但我们也看到，这种采取规避法律规定，用“协调和解”取代“调解” 的方式，极大影响了检察院的监督权。

《意见》第6条规定，检察院发现法院已经发生法律效力的行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉；第7条规定，地方各级检察院对符合《意见》第6条规定情形的调解，经检察委员会决定，可以向同级法院提出再审检察建议。因此，行政诉讼法修改应当增加规定检察院对法院行政诉讼调解书的抗诉或者提出检察建议的权力。

4．行政诉讼执行的检察监督权

修改后民事诉讼法最突出的一点是扩大了民事诉讼检察监督范围，且在总则和分则中均有相关规定，前后呼应，构成了全面监督的格局。反观行政诉讼，则仅有原则性规定，根本没对执行程序作出具体规定，更没有明确检察院是否有权对法院的行政诉讼执行活动进行法律监督的问题。对于败诉的行政机关不主动履行相应的法院裁判的情形，《草案》第九十二条规定了第一审人民法院可以采取诸如“罚款”、“公告”、“拘留”等措施，但行政诉讼本质意义上应当是公法意义上的诉讼，这些措施看似加强了行政诉讼执行力度，却明显缺乏现实可行性，且与公法原理相悖，实践中也还没有这方面的实例，或许这样的修改是一大亮点，但实效性尚待实践验证。本文认为，在增强法院对行政诉讼裁决的执行措施的同时，更应当明确检察院的执行监督权。即检察院应当对法院行政诉讼执行工作和行政机关履行法院生效裁判进行监督，对前文所述的行政公益诉讼和涉及公共利益的行政案件行使申请执行权。检察院对行政诉讼执行的监督，是司法领域内的内部监督，其法律监督地位决定了其在执法上的权威性，这是其他任何机关所无法替代的。

（二）权力的制衡

1．对行政权的制衡

行政权的问题比较复杂，每年发生的大量群体性事件不少是由于行政权不当行使导致的，人大及其常委会对政府行为的监督也只能是宏观的。作为既具有私权救济功能也具有公权制约功能的行政诉讼制度，显然在制衡行政权方面有些力不从心，“行政诉讼建立的目的之一就是通过公民和社会组织的起诉来形成审判权对行政权的监督制约。”<!--[if !supportFootnotes]-->[7]<!--[endif]-->因此，在中国现有的宪法政治框架下，对行政权进行检察监督是一个可以尝试的路径。前文我们提到了赋予检察院行政公诉权的建议，这是美好的展望，在此不予赘述。

目前，检察院对于行政权的监督制约主要体现在：一是对行政机关及其工作人员严重违反法律构成犯罪的，运用自侦、批捕、公诉等刑事手段进行监督；二是发检察建议，各地检察院普遍都会就执法办案中发现的问题向行政执法机关发出检察建议，不可否认对约束行政机关的行为起到了很好的效果。以约束行政权为检察监督的出发点，能有效地推动行政公诉权的建立和行政机关依法行政。

2．对审判权的制衡

行政诉讼法的修改应当成为我们重新认识和定义审判权和检察权关系的起点和契机。检察权和审判权在行政诉讼中理应是法律合作者，虽然所处位置不同但目标一致，都是为了保障依法行政，使行政权在法治轨道上运行。目前，行政诉讼存在很多弊端，有些地方是病态运行，主要症结在于两院都受到司法体制的制约，这是需要正视的问题。

建立健全检察监督与法院审判的协同机制，被视为解决上述症结的重要途径。一是建立案件送达、受理机制，规范提起行政公诉、提出抗诉、提请抗诉、建议再审案件的送达、受理。二是建立参与监督过程的各项机制，保证检察院对诉讼活动能全程了解，掌握动态。例如，建立两院联络沟通制度。由法院行政审判庭、执行局每月按期将其经审查裁定驳回再审申请的行政案件、受理的行政执行案件（含行政机关申请法院强制执行的非诉执行案件）的基本情况汇总抄送同级检察院民事行政检察科；又如各级人民法院对作出的具有执行内容的生效判决、裁定等文书，应当同时抄送同级人民检察院等。<!--[if !supportFootnotes]-->[8]<!--[endif]-->三是建立完善类案监督的长效机制。对于同类案件在适用法律方面存在的问题，建议法院注意执法的统一和平衡，确保法律准确实施和司法公正，如建立行政诉讼监督工作联席会议制度，内容包括相互通报工作信息，分析工作中存在的问题，研究提出进一步加强有关工作的对策措施等。四是完善协同化解矛盾纠纷工作机制。坚持把化解矛盾、解决群众合理诉求贯穿于办案全过程，发现有可能息诉的因素和条件，努力促成当事人息诉，实现案结事了。最后是协同法院做好抗诉案件的再审调解工作，形成法检合力，共同定分止争，促进和谐。

3．对检察权的制衡

有人提出，加强行政检察工作会不会导致检察权膨胀？最终又是由谁来监督作为法律监督者的检察院？笔者认为，始终把握好权力相互制衡、相互制约的总体思路是正确行使检察权的关键。检察院的监督具有程序性、非终局性。检察院监督法院，如果监督不正确，法院可以以其终局性裁判权制约检察院；如果监督是正确的，那么法院就应当自行纠正。这种监督只是让审判机关、行政机关根据法定的监督程序获得一次自我检讨反思的机会。任何权力的无限制扩张无疑是最可怕的，充分认识监督权的有限性才能正确行使。因此，从权力配置的制度建设层面看，所谓的“谁来监督监督者”实际上是一个伪问题。

《草案》虽稍显不足，但对于“立案难、审理难、执行难”的重点修改已体现了当局的前瞻意识和决心，我们也期许在司法体制改革大背景下的修正案能够对行政诉讼检察监督制度有更为全面的体现，使行政诉讼检察监督职责得到强有力的保障。





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<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]--> 《行政诉讼法修正案》（草案）将原六十四条改为第八十九条，明确增加了检察建议的方式。

<!--[if !supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]--> 以笔者所在基层院为例，近三年来没有受理一例行政申诉案件；2012年全省共受理当事人不服生效行政判决、裁定案件159件；共立案审查各类行政抗诉案件38件。

<!--[if !supportFootnotes]-->[3]<!--[endif]--> 涨道印：《我国行政检察监督制度研究》，郑州大学2011届硕士学位论文，第1页。

<!--[if !supportFootnotes]-->[4]<!--[endif]--> 刘润发、徐卫刚：《我国行政公诉权设定的立法模式选择》，载《人民检察》2013年8月（下半月）第16期，第55页。

<!--[if !supportFootnotes]-->[5]<!--[endif]--> 孙谦：《设置行政公诉的价值目标与制度构想》，载《人民检察》2011年第4期，第7页。

<!--[if !supportFootnotes]-->[6]<!--[endif]--> 《行政诉讼法修正案》（草案）第十四条、第六十六条增加了对规范性文件的附带性审查，是一大进步。

<!--[if !supportFootnotes]-->[7]<!--[endif]--> 最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程在“行政诉讼法修改与检察制度的完善”学术研讨会上的发言。

<!--[if !supportFootnotes]-->[8]<!--[endif]--> 福建省高级人民法院、福建省人民检察院关于印发《关于加强行政审判与行政诉讼监督工作座谈会纪要》的通知。