摘要：检察机关应立足法律监督职能，以避免有案不移、有罪不究、以罚代刑为宗旨，逐步完善“两法衔接”机制，发挥监督能动性，提高移送涉罪案件质量，从而更好地发挥在“两法衔接”机制中的作用，为规范依法行政、严织惩治法网、维护法治尊严保驾护航。

关键词：两法衔接 案件移送证据转换 信息共享平台



行政执法与刑事司法衔接机制（以下简称“两法衔接”机制）是行政执法过程中有关部门相互配合、相互监督，从避免有案不移、有罪不究、以罚代刑的宗旨出发，将涉嫌犯罪的案件及时移送司法机关的工作机制。这一机制的构建对于打击危害食品药品安全、破坏生态环境等侵害民生民利和扰乱市场经济秩序犯罪的意义深远。

检察机关应找准定位，立足法律监督职能，积极发挥在“两法衔接”机制中的作用，为规范依法行政、严织惩治法网、维护法治尊严保驾护航。本文拟在现行法律框架下，分析“两法衔接”机制运行中的主要问题及成因、提出相应对策，以期扎实推进“两法衔接”机制的完善，拓展检察机关在该机制中运作的深度与广度，切实提高法律的执行力与公信力。

一、现有“两法衔接”机制的不足

（一）案件移送程序不规范。现有相关法规、文件等对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的职责以及程序都作出规范要求，但实践中操作起来尚有偏差。一方面行政执法机关存在一罚了事，如未及时移送、移送时法律文书不规范、材料不齐全等情况。有些行政执法机关在向公安机关移送涉嫌犯罪案件或线索时，未按要求向同级检察机关备案。一方面公安机关对于移送案件不及时受理，或受理案件后不及时审查，或对于处理结果逾期不予答复，制约检察机关履行监督职责的能动性，影响行政执法部门移送的积极性。

（二）有关证据转化的相应规定尚不完善。修改后的《刑事诉讼法》明确 “行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”，但对于证据转化主体、转化方式等未作具体规定，由于认识不同，实践中证据转化上可能存在证据证明力薄弱、犯罪嫌疑人辩护权无法充分得到实现、司法机关借行政执法之名行收集刑事证据之实等情况。

（三）架构“两法衔接”信息平台的标准不一致。一方面，因犯罪形态的多样化以及部分追诉标准有可商榷的幅度，主观判断的空间较大，行政执法机关和公安机关对于案件是否涉嫌犯罪、是否应当录入信息平台易产生分歧。一方面，若将所有行政处罚案件均纳入信息共享的范围，会导致录入到信息共享平台的案件工作量过多或是重复录入，影响检察机关通过信息平台进行监督的效率。同时对何时录入、如何退回等方面，并未明确规定可操作的步骤。

二、成因分析

(一)法律依据不足。案件移送是“两法衔接”机制的关键步骤，需要行政执法机关、公安机关、检察机关、政府法制部门等多个主体协同配合，现有相关规定，或者来自于国务院颁布的行政法规，或者来自于各部门联合发布的规范性文件，总体上法律位阶较低，且立法主体层级不同导致基本规则不尽一致，削弱了案件移送的高效性和权威性。目前对移送的标准、期限、案件流转程序、法律责任等问题的还没有统一具体的规定，包括由何部门进行接收、接收的程序、反馈机制，以及接收后认为不应当接收等各种情况的该如何处理都需要具有一致法律层级效力的规制。①

（二）证据认识有分歧。一是公安机关与行政执法机关在案件移送的证据标准上存在分歧。有的行政执法机关在行政执法过程中，仅以案件数额为标准，没有在深入调查核实的基础上形成对案件性质的价值判断，移送后公安机关认为案件证据尚不足以佐证构成犯罪，而是作为线索受理，降低了立案的可能。二是由于案件进入司法程序前所取得的证据并不具有司法效力，有些行政执法人员在对案件的开展调查过程中对证据的保全意识不强，或者搜集证据不全面，或者固定证据不及时，使得部分证据容易灭失。三是公安机关为避免案件进入后续司法程序时被反复退侦，在受理移送的案件时，要求按照追诉标准提供证据，对不符合这一标准的不予接受，从而影响了行政执法机关移送案件的主动性。

（三）执法主体难监督。一是监督对象多样性。各行政执法机关制度环境各有其自身特点，移送案件机制的建立健全程度也不同。行政执法水平、执法能力的差异也造成办理案件的质量差异。二是行政执法覆盖面广。行政执法涉及多行业多部门，行政相对人分布于多领域，完成日常的执法工作已占据主要工作内容，对于是否涉及犯罪，并按照一定标准固定证据、配合侦查等任务，在人力、智力上都有待加强提高。三是对行政处罚活动进行法律监督的工作并未常态化。检察机关以前对行政处罚的监督主要依靠查阅卷宗，但由于行政处罚量大，这些卷宗中证据材料并不详尽。“两法衔接”平台建立起来，很大程度地提高了实时监督的效率，但是有的行政执法机关录入信息过于简单，也难以发现立案监督的线索。

三、探索完善“两法衔接”机制的对策

（一）规范涉罪案件移送流程

一是明确行政执法机关案件移送的标准。①明显达到刑事立案标准的案件，应当在第一时间移送。对于此情形，行政手段已不足以威慑人身危险性、惩治社会危害性，需要及时运用司法功能强有力地维护社会秩序、实现公平正义。为此，行政执法机关应保持对行政执法过程中出现的涉罪情形具有高度灵敏度。检察机关行使监督职责过程中，一旦发现具有此情形的案件，应及时建议行政执法机关移送，并持续案件跟踪，督促公安机关侦查。②对于案情较复杂、一时难以定性、立案标准不明确的案件，应放宽案件移送标准。移送案件后是否能够启动司法程序，交予司法机关根据侦查情况加以法律考量。这样既保护了行政执法机关移送案件的积极性，又增加了司法机关对涉罪案件把控的主动权。在侦查活动中既要避免为了构罪而张罗证据，也要加强协作深挖案情，并提炼办案规律予以共同学习，不断提高日后办理类案的准度，有效清理冤假错案发生的源头。

二是提供不予立案的救济途经。①对不予立案决定提起复议。这一途径与行政复议程序类似，行政执法机关对有异议的决定向公安机关申请复议。公安机关应对复议申请予以答复。②启动立案监督程序。行政执法机关可以就公安机关不予立案的决定或复议维持决定作出后建议检察院进行立案监督。检察院认为公安机关应当立案侦查的，可以主动启动立案监督程序。?完善立案结果理由说明制度。为确保行政执法机关与司法机关有序衔接案件，检察机关主动监督案件或行政执法机关自行移送涉罪案件时，公安机关不仅要对监督主体说明是否立案的理由，在侦查后认为犯罪事实难以达到追究刑事责任标准而不予立案的，还应将理由随案告知行政执法机关，并通报同级检察机关。

（二）严格证据分类转换

一是实物证据直接转换或审查补正后转换。①对于书证、物证、视听资料、电子数据等证据予以直接转换。若行政执法机关主体适格、执法程序严格、执法内容正当、证据存储载体稳定，则能够保证其作出的行政决定具有公定力以及依法采集证据的客观性。检察机关在监督中侧重审查行政执法取证的合法性，证据能够如实反映涉罪基本构成和主要情节的，则可以作为刑事诉讼证据使用。②对于鉴定意见，要加强鉴定资质和手续的审核，在确保鉴定意见客观公正的基础上予以转换。鉴定意见对于认定破坏市场经济秩序类案件的涉罪事实和情节有关键作用，如查办侵犯知识产权的生产、销售、运输烟草制品、鞋服等中涉及的产品鉴定，打击危害食品药品安全专项活动中涉案物品鉴定等。实践中，有些行政执法机关本身具有鉴定资质，但鉴于其行政执法主体的身份，缺乏鉴定机构的专业中立性，进入移送侦查阶段后，公安机关往往不加区别地直接使用原行政执法机关出具的鉴定意见，对于处于弱势地位的行政相对人而言并不公平。而古老的刑法格言有言，针对弱小者的正义才是最真实的正义。因此，鉴定机构应不同于查办案件的行政执法机关，以确保鉴定意见作出的过程是中立、严谨的。进入司法程序后，检察机关对鉴定意见既要进行形式审核，对于形式要件有瑕疵的要求行政执法机关予以及时补正，又要进行实质审核，结合讯问犯罪嫌疑人、听取辩护人意见等方式，对有存疑情形或明显与其他证据相矛盾的，应要求侦查人员另行鉴定。

二是相关言词证据要区分情形转换。可以遵循的基本原则是：不确定性在法律中受到非难。首先，随着提前介入机制的完善，检察机关可以在联合执法行动中引导有关部门调查取证、固定证据，对于此类案件，所采集的言词证据可以直接适用于司法程序中。其次，常规行政执法中记录行政执法过程的言词证据，主要是各类笔录等，应具体情况具体分析。①亲笔书写或者有进行同步录音录像记载的供述、证言，具有较强稳定性，检察机关应着重审核该份证据的来源、取得方式，从而判断是否系当事人真实意思表示，对于收集手段合法有效的，可以直接采信。②行政机关办案过程中对行政相对人、证人采集的笔录，可能在不同时间下、不同场景下多次制作，可能数次内容有差别，所以在刑事诉讼中应将原有笔录与行政相对人、证人进行核对，对原内容没有异议的，签字确认后原笔录即可作为具有司法效力的证据。如不认可，应重新制作笔录。其中，当行政相对人、证人因不可抗拒原因而不能进行核对，原有笔录须与其他在案证据形成证据链条时，方能作为司法证据使用。行政相对人在立案侦查阶段对之前向行政执法机关作出的有罪供述进行翻供，则应本着不轻信口供的原则，着重核查其他证据之间的关联性，若其他证据足以证实违法事实，且行政执法阶段的供述系自愿作出，也能进行证据转化，如不足以证实，则应重新制作。

（三）健全“两法衔接”信息共享平台

一是完善联席会议机制。“两法衔接”联席会议的成员单位针对“两法衔接”工作中遇到的障碍和疑难问题进行探讨，有利于相互沟通协作，整合优势资源，提高衔接效率。检察机关应充分发挥牵头作用，确定会议研究事项、协调各方意见、并最终形成会议纪要印发执行。①联席会议召开常态化。阶段性召开联席会议，由各成员单位轮流负责联席会议的召集，增强大局意识、责任意识和法治意识，发挥行政执法机关和司法机关整体合力，确保上下联动、政令畅通、执行到位。②联席会议内容明确化。会议主题应根据长短期工作部署予以细分，主要包括如下内容：传达学习上级“两法衔接”会议精神、拟定阶段性工作规划；通报执法办案情况、特别是需要多方配合完成的专项活动开展情况，把是否存在有案不移、有罪不究、以罚代刑作为通报重点；结合理论热点、业务特点、工作难点，每期确定一个研讨主题，集中智慧解难释疑，制定可行性措施，各司其职、齐抓共管，共同达成工作目标。③联席会议监督多样化。检察机关要立足法律监督职能，将各成员单位执行联席会议决定情况纳入监督范围，对于执行不力的单位，通过发检察建议、开展法制宣传讲座等形式堵漏建制、提升执法办案整体效果。政府法制部门在执法监督时发现行政执法中有可能涉嫌犯罪的案件，可邀请公安机关、检察机关派员参与案情调查、分析讨论并督促移送；政法委将 “两法衔接”工作中涉罪案件办理情况纳入案件评查工作范畴，加大抽查监督力度，确保衔接时效和办案质量。同时加强外部监督，确保群众的知情权<!--[if !supportFootnotes]-->[②]<!--[endif]-->。在通报案情的会议中允许案件当事人、委托代理人等参与旁听，并听取其合理意见，形成新闻通稿适时通过舆论媒体予以报道，合理平衡“两法衔接”机制与社会舆论的关系，既自觉接受舆论监督，又坚持运用法治思维和法治方式，将严格公正、规范执法的理念贯穿案件的每一环节。

二是实现“两法衔接”信息共享平台无缝对接。积极推进完善网络信息共享平台，充分利用网上办理、动态交流、流程跟踪和实时监控，从而畅通案件信息渠道，促进“两法衔接”机制有效安全运转。①确定受理部门。“两法衔接”联席会议成员单位指定专门内设机构负责统一对外案件移转及案件咨询等工作，避免部门交叉、衔接脱节。行政执法机关由行政执法大队或承担执法职能的相应内设机构负责；公安机关由法制部门负责；检察院由侦查监督部门负责。②落实协助机制和提前介入机制。借助信息共享平台的桥梁作用，各部门随时对办案情况予以量化，确保行政执法机关案件咨询的便捷性，公安机关掌握案情的及时性，检察机关监督案件流转的高效性。各成员单位都应在执法办案中互通有无、相互配合，规范执行会议纪要。受咨询的机关应及时予以答复，在必要时联系专业人士进一步解答。行政执法机关根据上级精神联合公安机关部署对危害民生民利的类案进行查处，可以商请检察机关参与，防止证据转移、销毁；行政执法机关、公安机关在侦查案件时可以相互提供必要的协助；检察机关可以主动提前介入涉罪案件的侦查中，引导收集、固定证据，融监督于办案中。③规范平台信息录入工作。“两法衔接”信息共享平台设置了行政执法模块和检察监督模块，其目的在于提供即时监督的可能。基于技术的互通，行政执法信息通常能够由政务网平台上的执法信息导入，建议设置以数额、听证方式等为过滤条件，不必将所有的行政执法信息纳入“两法衔接”信息共享平台共享范围，提高司法机关监督的针对性，取得有效监督与及时录入之间的平衡。检察模块主要包括的是涉罪案件信息，应将录入标准放宽，交由司法机关判断是否涉罪，做到同步移送同步录入，并在平台上设计案件回流功能，以保证刑事诉讼进程的完整性。检察机关要联合政府法制部门定期对平台录入信息情况进行通报，对未按要求录入的要责令整改，对在“两法衔接”工作中做出成绩的集体和个人进行表彰，以促进扬长避短，不断提高执法水平和案件质量，共同编织恢恢法网，为国家和人民的安全构筑坚强的法治力量。







参考文献：

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[2] 孟德斯鸠．论法的精神[M]．许明龙译．商务印书馆．2012．

[3] ]汪海燕，胡常龙．刑事证据基本问题研究[M]．法律出版社．2002．

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<!--[endif]-->
<!--[if !supportLists]-->① <!--[endif]-->耿刚，范昌龙，王毅.《行政执法与刑事司法衔接问题研究——以程序衔接机制为视角》[J] .《行政与法》 2011（02）

<!--[if !supportFootnotes]-->[②]<!--[endif]--> 杨林.《知情权的法理研究》[D]. 西北师范大学.2008