摘要 在检察系统的内设机构中，检察长领导检察工作和检委会讨论决定重大案件、问题是具体行使检察权的动态过程。在以“公平和效率”、“独立和制约”为司法改革的主旋律中，如何正确引导和定位检察长负责制和检委会民主集中制的关系，需要我们以求真务实的研究态度从实然的角度去考察，在实然中发现问题、反思原因，进而结合改革的相关必然因素，从应然层面提出关于制衡和创新检察长负责制与检委会民主集中制关系的若干建议。

关键词 检察长负责制 检委会民主集中制 公平 高效 权威



我国检察机关的内部领导体制是检察长负责制与检察委员会集体领导制度相结合。检察委员会是检察机关民主决策、科学决策、依法决策和业务决策的重要组织形式，贯彻集体领导原则，实行民主议决制，是我国的首创，也是中国特色社会主义司法制度、检察制度的一个重要组成部分。但是，这种领导体制在实践运行中，因起自身存在的制度缺陷，不可避免存在冲突。笔者试图从“实事求是的三个环节即实然、必然和应然”<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]-->出发，探究检察机关内部领导体制的关系，并提出几点完善的建议供参考，以期能够在当前正在进行的司法改革浪潮中卷起一朵小小的浪花。

一、考察实然——检察长负责制和检委会民主集中制关系的静态规定、动态运作

检察机关的内部领导体制与检察机关的内部机构设置紧密相关。依据我国现行检察院组织法，我国检察机关内部的领导机构为检察长和检察委员会，即实行检察长负责和检察委员会集体领导相结合的模式。《中华人民共和国人民检察院组织法》第三条第一款明确规定了“检察长统一领导检察院的工作”，第二款明确规定了“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。” 这种独特的内部领导体制确立的初衷是想既符合检察机关强调一体化、突出工作效率的要求，又要与我国国家机关普遍适用的民主集中制相一致的，即实现民主集中制和首长负责制的有机结合。

这种模式的文意解释，检察长和检委会之间的关系应当：一方面检察长主持检察委员会讨论决定重大案件和重大问题，但其享有的表决权效力等同于检委会其他成员；另一方面，检委会实行少数服从多数的决策原则，但检察长在重大问题上不同意多数人的决定时，享有通过报请本级人民代表大会常务委员会决定的救济途径。在《人民检察院检察委员会组织条例》还明确规定了检察长的两种救济途径：对委员意见分歧较大的，检察长可以决定不付表决，另行审议。在讨论重大案件时不同意多数检察委员会委员意见的，可以报请上一级人民检察院决定；在讨论重大问题时不同意多数检察委员会委员意见的，可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。

但是，无论是从法理来分析还是从其实践运行的状况来看，这种检察机关的内部领导体制都存在着不尽合理之处。从议事和决定的程序看，审判机关均实行合议制，行政机关一般实行首长负责制。检察长作为检察机关的首长，统一领导人民检察院的工作，带有明显首长负责的色彩，而检察委员会是集体领导、具有合议性质的决策机构，实行民主集中制。这样，在理论上，检察长首长负责制与检委会民主集中制之间出现矛盾与冲突是在所难免的事。以笔者所在的东部沿海地区基层县级院为考察对象，检察长负责制和检委会民主集中制的实然关系呈现为：

第一，基层院内设机构繁多，职责不明，加上对“重大问题”的标准未规范、理解不一致，导致可能属于检察长办公室会议、党组会议讨论决定的议题进入了检委会讨论范围，而可能属于检委会讨论讨论决定的议题则无意或者有意避开了检委会讨论的程序。

第二，在多数情况下，检委会决定体现了少数服从多数的决策原则，但是在检察长以外的检委会成员对立观点人数均等的情况下，检察长作为主持人最后发表观点，其意见对于检委会决定的形成来说并非是少数服从多数而是少数决定多数。

第三，如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，由于《组织法》只简单规定了可以报请本级人民代表大会常务委员会决定，没有明确救济措施是限制式规定还是列举式规定，导致实践中检察长在重大问题上不同意多数人的决定时，出现了三种可能性的极端情形：一是没有报请本级人民代表大会常务委员会决定而直接以个人决定作为检委会决定；二是为了引导检委会讨论决定结果而多次使用另行审议的不付表决决定；三是为了转移工作压力而在检委会讨论的过程中以检察长不同意多数检委意见为借口将问题报请决定。这三种极端情形一定程度上架空了检委会，使得检委会讨论决定流于形式，没有发挥出应有的机能。此外，某些案件的承办人出于推卸责任的目的容易利用检察长负责制和检委会的机制缺陷，将没有必要经由检委会的案件直接上报给检委会讨论决定。

造成检察院检察长负责制和检委会民主集中制关系静态规定和动态运作二者之间出现偏差，甚至冲突的原因是多方面的，总结起来有三方面：第一是检察长、检委委员的任命行政色彩浓厚，导致了地方政府会出于地方利益保护而影响到检察长、检委会权力的独立行使；第二是检察长和检委会的权责范围不够明确，会议前的议题筛选分流机制不健全；三是在检委会讨论决策的过程中，检察长权利救济的规范不明确，加上缺乏相应的外部监督，导致“少数服从多数”的决策机制不完善；四是检察长和检委会在行使检察权的过程中，无关于责任追究的具体法律规定，导致在问题的讨论决定过程中，缺乏应有的刚性束缚。

二、认知必然——改革检察长负责制和检委会民主集中制关系的因素考量

考量，即思考衡量。“制度是在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系”<!--[if !supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]-->，任何一项制度的产生都具有其特定的社会历史土囊，同时，也会随着社会环境的不断变化发展而不断完善。因此，改革完善检察长负责制与检委会民主集中制的关系，要深入分析当前我国的经济社会发展情况，包够政治、经济、价值以及社会层面，这些都是必须考量的因素。

（一）政治层面上坚持党的领导和独立行使检察权的考量

我国政权建设和法治进程中，检察机关作为国家的法律监督机关是人民群众的历史选择。作为司法体制改革中的检察改革内容是政治体制改革中重要的组成部分，事关国泰民安。党的十五大报告中首次提出了“依法治国”的治国方略，要求党要带领人民正确执行宪法和法律。党的十七大报告中提出了深化司法体制改革，十八大报告中提出了全面推进依法治国和进一步深化司法体制改革。习近平总书记在2014年中央政法委工作会议上明确提出了“政法战线要旗帜鲜明坚持党的领导。坚持党的领导，就是要支持人民当家作主，实施好依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略。既要坚持党对政法工作的领导不动摇，又要加强和改善党对政法工作的领导，不断提高党领导政法工作的能力和水平。”在政治体制改革环境下的司法体制改革，坚持党的领导是司法体制改革必然要坚守的立场。习近平总书记的讲话和中央政法会议精神准确阐释了行使检察权的政治立场，引导了改革检察长负责制和检委会民主集中制关系的政治方向，更是对检察长和检委会如何正确处理党的领导和依法独立行使检察权提出了更高的要求。检察长负责制和检委会民主集中制如何在坚持党的领导的前提下最大限度地行使好检察权是一项不容回避的现实问题。检察机关行使检察权的有效程度越高，司法公正实现的概率越高，其维护党的领导权威和广大人民群众利益的作用越高。

（二）价值层面上公平和效率的考量

制度的设计和改革源于价值的考量。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义” ，公正、高效、权威，是我国司法改革要达到的价值目标。检委会设立的初衷是为了防范检察长在决定事项上出现一长专制的局面，如果说检察长负责制代表检察机关的行事效率的话，那么检委会通过民主集中制来讨论决定重大事项的机制则代表着检察机关追求公平、公正的行事理念，这既证实了检察长负责制和检委会民主集中制存在的合理性，又是改革检察长负责制和检委会民主集中制的必然考量。

（三）经济层面上成本和收益的考量

不论是在英美法系还是在大陆法系，在检察机关内设机构的设置上都体现了维护国家利益、公共利益和司法公正的法理价值取向，同时也越来越注重国家司法成本的合理构成。“理性经济学强调人是理性的，具有趋利避害的本能，在采取行为时都是力图以自己的最小经济代价去获得自己的最大经济利益”<!--[if !supportFootnotes]-->[3]<!--[endif]-->。制度经济学理论强调在考察一项制度时应当从经济成本和经济效益的角度来考察制度存在和改革的必要性。我国检察长负责制和检委会民主集中制在实际运作中，由于机制不够完善，容易受地方政府利益和个人利益驱动，导致在司法成本高的环境下，检察权行使的实际效益仍低于应有的效益。

（四）社会层面上群众期待和司法现状的考量

当前，我国处于经济社会发展重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，保持经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定的任务十分繁重，人民群众对司法平等、司法公信力、司法亲和力的关注和期待也越来越高。如何在变革中实现司法对公平正义不变的守护？对此，曹建明检察长指出：“深化检察改革要牢牢把握改革的出发点和落脚点。检察机关作为国家法律监督机关,维护公平正义、维护人民权益是检察工作的根本任务。必须始终坚持以促进社会公平正义和增进人民福祉为出发点和落脚点,回应人民群众的呼声和期待,着力解决好人民最关心、最直接、最现实的公平正义问题,让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义” 。因此，在检察长负责制和检委会民主集中制的改革考量中，同样要回应人民群众对检察工作的新期待和新要求。

三、回归应然——完善检察长负责制和检委会民主集中制

无论是政治层面、价值层面、经济层面还是社会层面的因素，基于目前检察长负责制和检委会民主集中制的制度缺陷，有必要对这种双重领导体制的模式进行完善。根据学者的观点，应当是“构建一个科学合理、质效结合的检察工作决策系统”<!--[if !supportFootnotes]-->[4]<!--[endif]-->。为此，笔者建议，可以从以下几方面来完善检察长负责制和检委会民主集中制的关系。

（一）完善相关法规。检察长和检委会在行使检察权的过程中，应有的状态是检察长统一领导检察院的工作，检察委员会在检察长的主持下讨论决定重大案件和其他重大问题，检察委员会的决定，通过检察长的命令贯彻执行。针对现有法律规范，《中华人民共和国人民检察院组织法》第三条应当明确规定少数服从多数的民主集中制原则，并且参照《人民检察院检察委员会组织条例》的规定，明确检察长在讨论重大案件和重大问题时不同意多数检察委员会委员意见的救济措施种类。此外，对于委员意见分歧较大的，检察长可以决定不付表决，另行审议也应当加入组织法的内容，但是对于检察长不付表决的决定权的行使应当有所限制，可以通过行使次数的限制来防范检察长无故多次另行审议、浪费司法资源的极端情形；也可以通过具体规定意见分歧较大的情形，比如检委意见平分，检察长意见处于决定性的场合下，检察长才可以行使不付表决的决定权。

（二）加强会前审查。检察机关的党组、院务会、检察长办公会和检委会之间的权责规范不明确，导致有些事项没有进入检委会讨论或者是游离于检委会讨论决策之外，这不仅浪费司法成本，而且不利于检察长和检委会检察权的正确行使。以该院报请检委事项的审核率来说，近三年均百分百进入讨论，但并没有百分百得出讨论决定，这也意味着有些事项在检委会讨论的时候才被认定为没有必要。如果加强会前审查，其实也是对案件提出了更高的办案质量要求，承办人应当把握好对“重大案件”和“重大问题”的理解，以防报请的案件没有进入检委会讨论。目前，各地检察院已有部分检察院以设立检委会办公室等方式来强化会前事项审查，取得了一定效果。

（三）引入外部监督。“阳光是最好的防腐剂，只有在阳光下运行的权力才能公正”<!--[if !supportFootnotes]-->[5]<!--[endif]-->。让检察权在阳光下运行，有利于保障公众对检察工作内容的知情权，增强公众对检察权运行的有效监督，促进检察公正，提高检察能力，树立检察公信，提高人民群众对检察工作的满意度。检察长和检委会在运行检察权的过程中适当引入并科学设置两类人员，一类是人民监督员、人大代表等社会人士列席检委会会议，一类是院内青年业务骨干旁听检察委员会会议，对于监督检察权的依法正确行使具有重要意义。此外，逐步推行公布涉及当事人权益的会议结果，对于强化检察长和检委会正确行使检察权亦具有监督意义。引入外部监督的过程中，要严格坚持民主监督、法律监督、舆论监督，健全权力运行制约和监督体系，真正让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

（四）明确责任追究。对于公民来说，权利和义务是对等的，凡享有权利必要承担义务，这一规则在检察机关亦应同样适用，凡是行使检察权，必要承担相应的职责。在检察长和检委会成员行使检察权的过程中，严格错案责任，建立错案追究制度有利于督促检察权行使主体依法正确行使，进而提高检察机关的法律监督职能。虽然现行《人民检察院错案责任追究条例》规定检委会一旦决策错误，由全体委员承担责任，但是这种形式上的承担模式在客观实践中却是“谁也不负责”的尴尬局面，因此笔者建议将集体负责制改为以集体与个人相集合的负责制，使检委会权责对应，避免其决策的随意、盲目。同时，为了确保检察权行使的正确，要根据检察长和检委会的职能分工严格从两个层面来规范责任，一是对于检察长在检委会讨论决定中不提请上级院或者提请人大常委会就擅自作出决策或者故意违法相关程序而规定引导检委会作出最终决策，由于其个人重大失误造成决策错误的话，此种情形应当明确规范检察长应承担的责任。二是检委会讨论决定系错误的话，应该在追究检委会集体责任的基础上，也同时追究发表重大错误意见影响正确决策的委员个人责任。

四、结语

社会环境的变迁、各种新问题的出现都在不断地挑战着现有的检察权运行状况，考验着检察机关履行法律监督职责的能力。改革检察权实际运行机制已是不容回避的问题，但改革并非一朝一夕即可完成。对于检察长负责制与检委会民主集中制关系的论证和构建，本文仍存在诸多不足。我们寄希望于检察改革工作继续以只争朝夕的精神深入改革，并且以大巧若拙的智慧真正落实相应匹配的机构管理、人事管理、案件管理等管理、考核、服务机制，为检察长和检委会依法独立正确行使创造出应有的客观条件。







参考文献：

1、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中共中央编写组，人民出版社，2013年版。

2、《刑事司法改革试点研究》，刘辉著，中国检察出版社，2013年版。

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4、《检察委员会理论与实务研究》，杨振江著，中国检察出版社，2012年版。

5、《检察改革与创新实践》，王俊著，中国检察出版社，2007年版。

6、《检察改革视野下的探索与求证》，程曙明主编，中国检察出版社，2007年版。

7、《检察改革的新探索》，慕平主编，法律出版社，2007年版。



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<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]-->见郑永和著《实然·必然·应然——论实事求是的三个环节及其辩证统一》一文，载于1998年《河南大学学报（社会科学版）》05期。

<!--[if !supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]-->见陆孝民 著《政党制度的建立与确立是由中国特定社会历史条件决定》上海民建http://gov.eastday.com/shmj2011/node558/node562/u1a19866.html 2014年3月5日登陆

<!--[if !supportFootnotes]-->[3]<!--[endif]-->见乔蓓蕾李顺雨著《从趋利避害的角度看道德判断》一文，载于《科教导刊》2013年02期


<!--[if !supportFootnotes]-->[4]<!--[endif]-->见李文渝著《构建科学合理的检察工作决策系统》一文，载于2002年《检察日报》。

<!--[if !supportFootnotes]-->[5]<!--[endif]--> 见杨中旭著《阳光是最好的防腐剂》一文，载于《党政论坛(干部文摘)》2007年07期