【摘要】修改后《民事诉讼法》明文赋予检察机关民事执行监督的权利，但尚无法律法规及司法解释对民事执行监督的范围、程序及方式作进一步的规定。本文结合修改后《民事诉讼法》的实施情况，从执行监督的法律基础、现实基础、监督范围、监督程序、监督方式及制度保障等方面加以论证，以期构筑检察机关对民事执行监督的完整制度，助力改观我国“执行难”问题。
【关键字】民事执行检察监督；监督范围；监督程序；监督方式；



一、 民事执行检察监督的基础

（一）现实基础

孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止”。法院的民事执行权力不可谓小，最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》明确规定法院的民事执行范围除民事判决、裁定、调解书外，还包括刑事附带民事判决、裁定、调解以及仲裁裁决、调解书等等，而执行措施的采取主要取决于执行人员的主观判断，执行措施的微小差别将导致截然不同的执行后果，执行权高度集中于执行人员。

近年来，执行难，执行乱，执行腐败问题频频被曝光，执行矛盾突出。究其原因，是执行权尚未受到行之有效的制约。从表面上看，民事执行权受到包括人大、党委、政协、新闻媒体、人民群众舆论的外部监督及上级法院、本院的内部监督，监督主体不可谓少。但事实上，人大、党委、政协、新闻媒体、人民群众舆论的外部监督因缺乏程序保障，难以发挥长期的、稳定的、有效的制约作用。而内部监督效果亦不明显，一方面，本院监督终难突破“自家人监督自家人”的桎梏，且其监督范围、程序尚不明晰；另一方面，上级法院难以对下级法院的执行状况全面掌控，监督难以发挥实效，极易产生上级管不了、平级不愿管、下级没法管的现象。实践中，法院系统先后出台大量的规章制度并辅之以大量内部协调，但消极执行、怠于执行、提级执行、以执代审、执行腐败等问题依然突出，内部监督捉襟见肘。

（二）法律基础

《宪法》第129条规定检察机关是法律的监督机关，这意味着“依照宪法和法律所拥有的对法律的实施情况进行监察与督促的职权”，民事执行活动是法律实施的重要环节，对民事执行活动进行监督符合宪法对检察职能的定位。

2012年8月31日，《关于修改＜中华人民共和国民事诉讼法＞的决定》在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，2013年1月1日起，修改后的民事诉讼法正式实施。修改后的民事诉讼法在总则里明文规定“人民检察院对民事诉讼活动实行法律监督”，将检察机关的监督权扩展到整个诉讼过程，这其中当然性的包括执行活动。另外，修改后的民事诉讼法在第235条重申“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，使得检察机关对民事执行行为的监督找到了切实的法律依据。

二、 民事执行检察监督的现状

（一）民事执行检察监督案源受限

民事执行属于当事人私权处分领域，应尊重当事人的意思自治。除涉及国家利益、公共利益的执行行为外，民事执行检察监督的启动应依当事人或其他利害关系人的申请。实践中，因执行监督检察职能的社会认知度不高及申诉时间成本高等原因，当事人申请执行检察监督的案件不多。而除当事人申请执行检察监督外，检察机关能否了解执行情况主要依赖于其与法院的关系，执行检察监督的案源受限。

（二）民事执行检察监督开展不规范

执行监督的范围不明晰，导致执行监督在开展过程中出现不同情况：有的检察院对执行行为大包大揽，执行监督的范围外扩，导致发出的法律文书监督属性不强；有的检察院过于保守，仅对严重的违法执行行为及执行腐败进行监督，执行监督的范围内缩，致使部分领域出现监督真空。执行监督的开展方式应包含抗诉、发纠正违法通知书、发检察建议、参与执行和解、现场监督等，但何种情形使用何种监督方式尚未进行规范，导致有的检察院监督方式单一，不敢探索尝试新的监督方式；有的检察院监督方式混乱，该使用此种监督方式时却使用另一监督方式。执行监督的开展情况总体呈不规范的状态。

（三）民事执行检察监督主要采同级监督方式

与当事人不服法院生效判决、裁定、调解案件的提级抗诉的监督模式有异，民事执行检察监督主要采取同级监督的方式。一方面，同级监督的设置有利于当事人和其他利害关系人提出申请，降低申请成本。另一方面，为了全面、快捷的掌握执行案件的相关信息，以地缘关系近的同级检察机关作为监督机关无疑提高了民事执行监督案件办理的效率和可操作性。当然，当法院不采纳同级检察机关的监督意见时，则参照提级抗诉的模式，由上级检察机关提请上级法院对执行法院的执行行为进行监督。

三、 民事执行检察监督的范围、程序、方式探析

（一）民事执行检察监督的范围

鉴于检察机关的人力资源有限而同级法院民事执行案件数量大，现阶段对民事执行案件不宜全面展开，宜采有限监督的原则，重点对违法执行、怠于执行及执行腐败等情形进行监督，对于执行行为的合理性问题一般不予以监督。具体而言，监督范围应包括：

1、违法执行行为。违法执行行为主要包括：（1）执行裁决违法。主要审查执行裁定的法律适用、程序是否违法。具体包括是否存在不符法定条件下违法裁定、决定采取执行措施、裁定不予执行、中止执行及终结执行。（2）执行标的违法。主要审查执行标的所有权归属，是否存在执行案外人或其他当事人财产的情形、执行标的额是否达到或者超出生效判决、裁定、调解书或仲裁文书所确定的数额、是否保留公民及其抚养的亲属必要的生活费用和生活必需品等。（3）执行措施违法。主要审查是否存在执行人员滥用拘传、拘留等强制措施等损害当事人人身权益的行为、是否存在违法查询、查封、扣押、冻结、拍卖、变卖、迁出等执行措施，或者违法解除已经采取的执行措施，造成当事人、案外人或其他当事人财产损失的。（4）其他应当监督的执行违法行为。

2、怠于执行行为。怠于执行是指执行人员久不采取执行措施、作出执行裁定的行为。实践中，有检察机关简单的以时间的长短来衡量法院是否存在怠于执行的行为，并据此发出检察文书。但事实上，在个案中执行人员积极采取执行措施但因客观原因无法及时执结的情况大量存在，不宜认定其存在怠于执行行为。而执行过程中确实存在可供执行财产但执行人员不采取执行措施，时间虽不长，却足以认定其存在怠于执行行为。可见，认定消极执行、怠于执行行为宜全面审查，具体而言，应审查是否存在：应当受理而未受理，应当追加被执行人而未追加，应当采取查封、扣押、冻结措施而未采取、应当改变、解除执行措施而未改变、解除，应当恢复执行而未恢复等。

3、执行腐败。执行腐败应审查是否存在执行人员收受当事人贿赂，徇私舞弊的情形；是否存在执行人员违法挪用、贪污案件执行款、孳息或者其他财物的行为；是否存在执行人员违法收费，侵犯当事人财产权益的问题。

（二）民事执行检察监督的程序

1、民事执行检察监督案件的启动

当前民事执行检察监督的启动除了检察机关受理当事人申诉外，还包括检察机关自行发现及其他国家机关移送等。

民事执行属于私法领域，应充分尊重当事人意思自治，国家公权力应保持谦抑，不宜侵犯当事人的自由处分权。因此，民事执行监督程序的启动应以当事人申请启动为原则，即当事人或案外人对执行裁决、决定、措施不服的，到控申部门递交申诉书及其他相关材料，符合受理条件的，应予以受理，并由控申部门移送民行部门。

民事执行检察监督是检察机关履行法律监督职能的重要一环，除了维护当事人合法权益外，也承担着保障国家法律正确实施的功能。因此，当执行行为涉及国家利益、公共利益或发现执行行为违法、执行人员存在职务犯罪行为时检察机关可主动介入或接受其他国家机关移送线索，通过自行发现或其他国家机关交办的方式对民事执行行为进行监督。

2、民事执行检察监督案件的审查

检察机关受理当事人或案外人申诉的、自行发现的或者接受其他国家机关交办的民事执行监督案件的，均应由承办人进行审查。审查应坚持“全面审查”的原则，对当事人或案外人提交的所有材料进行审查而非仅就执行情况进行审查。具体而言，审查的内容应包含：申诉人是否与案件具有直接利害关系，本院是否具有管辖权，据以执行的生效判决、裁定、调解书或仲裁文书是否存在抗诉、再审监督事由，执行人员是否存在消极执行、怠于执行或者执行腐败的情形，执行措施、执行程序、执行裁决是否违法等。经过审查，承办人提出监督意见，承办人的审查意见经层级审批形成最终的监督意见。

3、民事执行检察监督案件的监督

经层级审批后，检察机关应当根据是否进行监督制作具有监督属性的文书或者审查终结报告。决定进行监督的，应坚持“事后监督”的原则，即检察机关在开展民事执行监督过程中应充分尊重及保障法院执行权的独立、高效运行，不宜以监督权代替指挥权，干扰正常的执行活动。当然，“事后监督”并非指案件全部执行完毕后，而是指民事执行活动中的一个阶段结束后或某一法律文书（例如中止执行、变更被执行人裁定等）作出后只有在涉及国家利益、社会集体利益的执行案件中，法院主动邀请检察机关提前介入时，检察机关可以进行事中监督。

（三）民事执行检察监督的方式

检察机关针对不同的违法执行行为发出不同的的具有监督属性的法律文书。主要包括抗诉书、纠正违法通知书、检察建议书等。

1、抗诉书。检察机关对于同级法院据以执行的生效判决、裁定、调解书符合修改后民事诉讼法第208条、第209条规定的情形或民事执行过程中作出的足以影响实体的裁决认定事实的主要证据不足、适用法律错误、程序违法可能影响案件正确裁定、执行人员存在执行腐败问题的，应当提出抗诉。

2、检察建议。修改后的民事诉讼法第208条明确规定检察机关发现法院已生效的判决、裁定存在200条规定情形的，或发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以发出检察建议对同级法院进行监督。检察建议书在这三种具有监督属性的法律文书中效力较弱，但运用方式较为灵活。实践中根据不同情况既可以发出书面检察建议书，也可给予口头建议。

3、纠正违法通知书。纠正违法通知书是“检察机关对民事执行中比较严重的违法行为作出书面纠正意见，并通知法院进行纠正的一种监督方式”纠正违法通知书主要针对执行裁定内容本身并无违法情形，但执行人员在执行过程中存在违法执行行为，如执行人员主体不适格、超过执行标的执行且数额较大、低价拍卖、变卖被执行人财物等行为。因裁定书本身不符合抗诉的条件，因此不宜以抗诉的方式进行监督，而应向同级法院发出纠正违法通知书，要求其及时纠正违法行为。另外，当检察机关发出检察建议，法院不予回复或不采纳检察机关的监督意见时，检察机关也可以发出纠正违法通知书。

四、 民事执行检察监督的制度保障

“每一项国家权力的正常运作和实现，都不是一件轻而易举的事，都必须辅之以必要的手段和措施”为保障民事执行检察监督权的顺利实施，即需要检察机关内部各部门的协同配合，也需要建立良好的外部协作机制。

1、良好的内部协作机制。民事执行检察监督权的实施需明确民事执行检察监督案件的受理条件并建立高效的案件移送机制。

修改后民事诉讼法正式实施后，因未就民事执行监督出台统一的受理条件，导致各地控申部门在不同程度出现受理民事执行监督案件时运行不畅的问题。在高检颁布相关司法解释对受理条件进行规范前，控申部门应当对申诉主体的适格情况、检察机关的管辖权情况以及申诉人所提交的相关书面材料是否齐全等情况是否齐全进行审查。在符合如下情形时，控申部门予以受理并移交民行部门：（1）申诉主体是执行案件中的申请执行人、被执行人或者其他与本执行案件有利害关系的人。（2）本检察院具有管辖权。（3）申诉主体应提交申诉书、据以执行的生效判决、裁定、调解书、仲裁等法律文书及身份证明等书面材料。

2、调查核实权的充分运用。民事执行检察监督因自身的特殊性，仅查阅卷宗并无法全面的掌握案件的执行情况，这就要求检察机关用好调查核实权。修改后的民事诉讼法第210条规定，人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。

3、与法院建立良好的协作机制。虽然修改后民事诉讼法明确赋予检察机关对民事执行活动进行监督的权力，但因规定未细化，当出现分歧时，法院容易出现抵触监督的情绪。因此，现阶段民事执行检察监督的顺利开展依赖于与法院建立良好的协作机制：（1）建立案件交流、探讨制度。与执行经验丰富的执行人员相比，当前检察干警在相关法律法规的掌握程度上及执行实务经验上都处于劣势地位。建立交流、探讨制度，有助于检察干警业务素质的提高，也有助于监督文书的采纳。（2）探索建立监督公示牌制度。当前执行监督检察职能的社会认知度不高，为扩大执行检察监督申诉案源，可探索在法院设置监督公示牌制度，公示监督范围及申诉方式。

修改后民事诉讼法已颁布实施近一年，但检察监督的范围、程序、方式尚未细化，民事执行检察监督工作总体处于起步阶段。要构建完善的民事执行检察监督制度，助力于扭转“执行乱”的局面，还需要进一步的探索、总结。