随着经济发展和社会转型，民众日益提升的权益意识和司法需求使检察机关固有的管理体制面临更高的挑战。检察权最具体的体现是办案的权力。建立一个具公信力、有效率、负责任，从而能够有效地通向正义让民众满意的检察制度，建立科学有效的案件监督管理机制是必由之路。案件监督管理中心建设（以下简称案管中心）是检察机关因应不断发生变化的外部世界，通过吸纳先进管理经验，改造延续30多年案件管理工作由各个业务部门分散管理的固有体制，寻求解决提高诉讼效率和执法者如何自我监督的有效方案，并在此过程中完成从传统案件管理体制向优化内部监督制约机制的转变。这一转变过程远未完成，目前全国各地有多种案管模式的探索，且探索仍在进一步发展之中。在这种情况下，厘清关于案管的相关基本理论问题，探讨完善途径，对于指导改革实践，建立统一有效并可施行全国的案件监督管理模式，显得尤其必要。

案件管理也称司法流程管理，是最初发端于西方国家为根治民事司法拖延而推行的司法改革措施。因其变裁判权在当事人诉争中的消极、中立特点为积极、能动司法立场，案件管理制度发展导致管理型法官出现，管理性司法发展成为英美诉讼文化的主流。近年来，为实现司法公正与程序经济之间平衡，从案件管理改革寻求突破口已成为大多数国家裁判机制与诉讼构造改革的发展趋势。案件管理中心是在检察机关基本职能不变情况下增设新机构，并对原职能进行重新配置，所追求的目标是实现检察权在内设机构之间的科学分配与合法行使，部门权力之间能够适度平衡和相互监督以及实现对检委会和检察长任性专断的适当限制等。实际上，在长期的检察实践中，检察机关已经发展出了一套观念和工作机制以解决这些问题，如刑事检察科拆分为批捕科和起诉科以及后来两者名称上的变化即更名为侦查监督科和公诉科，又如实行管人和管案并重的检务督察、自侦案件审查逮捕权上提一级以及建立人民监督员制度等，都无不是这方面的努力，从实践情况看虽取得既定效果，但始终无法解决各部门分散管理缺乏统一横向联系管理部门的固有弊端。近年来，检察机关作为法律监督机关，遭遇到外界强烈的谁来监督监督者的质疑，检察权遭遇前所未有的挑战，但是，在外部挑战之前，检察机关对执法行为的观念和制度并不是已能足够有效解决检察权内部所面临的困境，只是外部的质疑使解决内部的问题显得更加迫切，因此，外部挑战实际为内部变革提供契机，提供一种通过新的选择来解决既有问题的可能性。但是，如果仅仅把案件管理改革视为试图应对外界压力的动因，往往可能忽略现有检察权配置自身的问题和要求，也不可能找到真正有效解决问题的良方。

一、各地案件管理改革实践概述

2003年6月高检院下发《关于加强案件管理的规定》以后，全国各地检察机关纷纷结合自身实际，从程序控制、质量控制等不同方面进行案件管理改革与尝试，也催生了许多对案件管理的深层思考和大胆实践，虽然改革的初衷、方向大同小异，但改革的路径、模式等要素、重点不尽相同，效果也各有优劣。2002年11月，河南省郑州市二七区人民检察院在全国首创案件管理中心，2003年10月郑州市检察院率先成立了地级检察机关案件管理中心，截止2005年6月底，郑州全市13个基层检察院全部成立了案件管理中心。此后，辽宁、吉林、江苏、内蒙古、福建等多省的市、区检察院也相继成立了案件管理机构。2010年4月1日山西省检察院成立了全国首家省级案管理中心。2011年案件管理改革模式开始在全国全面探索。高检院领导和有关部门对地方检察机关的这种探索始终给予支持和肯定，曹建明检察长自2009年以来，多次对一些地方检察院探索建立案件流程管理、集中管理制度取得的积极效果予以肯定，要求认真总结推广这些经验做法。2011年10月，高检院党组经过反复酝酿、研究，决定成立案件管理办公室，并要求地市级以上检察院和有条件的基层院，都要成立案件管理机构，作为专门负责案件管理工作的综合性业务机构。高检院的决定和要求，为案件管理工作提供了有力的组织保障和制度支持，是强化内部监督制约、促进执法规范化、提高办案质量和效率的一项战略性举措，有助于全系统统一思想认识，明确工作方向。据不完全统计，截止2011年11月底，全国3639个检察院（包括高检院）中已经有740多个检察院成立了专门的案件管理部门，其中有8个省级院成立了案件管理部门，随着时间推移，各省案管机构必将一直处在动态增设中。据调查，当前检察实践中案件管理中心建设比较成熟的有以下几类：

一是深圳综合功能区模式。广东省检察机关案件管理改革于2004年开始试点，2006年1月，经深圳市编委批复同意，深圳市检察院正式设立案件管理处，各区院也相继设立案件管理科，专门负责案件管理工作。2007年，该市检察院又建立案件管理中心，开辟了收送案管理区、统计管理区、流程监控区、律师阅卷区、赃证物管理区等七个功能区，搭建了集约化管理平台。案件管理部门承担统一收送案、统一录用案件信息、统一轮案、统一管理赃证物、统一对提交检委会讨论的案件进行全面审查等职能。其次是利用自行研发的案管系统和配备了计算机、扫描仪、触摸屏、条码机等电子技术设备，为案管的顺利运行提供技术支持和提供了必要的装备保障。同时开发应用了案件办理情况网上查询系统，与律协的律师管理数据库对接，通过互联网实时验证律师身份，提供案件查询、预约阅卷、预约会见等服务。

二是山西四大机制模式。山西主要通过四项机制和五项工作流程，不仅强化了自身监督，而且也强化了法律监督。四项机制包括案件程序管理机制，加强对执法办案过程的全程管理；案件审查督查机制，加强对重点案件质量的审查监督；案件运行分析评价机制，加强对检察业务运行情况的综合分析；检察业务考评指导机制，加强对检察业务工作的考核评价。与之相配套的流程包括受理、审查、监控、核实、处置5项工作流程，实现案件流程“一体化操作”、案件质量“全程化监督”、案件信息“全方位控制”，即源头控制执法活动、全程管理办案程序、动态监督办案质量、案后评查办案效果、综合考评业务绩效。四大机制五项流程形成一个有机整体，形成山西完整的案管运行体系。

三是以昆山为代表的大案管模式。该模式主张检察业务与事务分离，取消各业务部门的内勤，全院所有程序性工作全部集中到案管中心，全面打造一个以事务性服务为主、兼以案件流程管理的组织。其中吉林借鉴政府政务大厅的形式，设立案管中心一站式服务大厅。江苏昆山检察院则实行“案件全程监管、业务事务分离、捕诉联动互补、人员分类管理”的检察业务分类集约管理模式。把办案人员从事务工作中解脱出来，专心致志搞业务。案管员主要从事以下四方面工作：1、统一对外受理审查起诉案件，对案件是否属于本院管辖、当事人是否到案及移送赃、证物的情况进行审查；2、统一开具、保管及送达法律文书，防止法律文书开具时出现不统一情况；3、统一规范科室内律师会见程序，负责律师预约、查阅案卷、复制摘抄、接待服务等方面工作；4、对公诉案卷实行统一检查、装订、管理交档，保障案件管理的后续工作。

四是以湖北为代表的监督制约管理模式。该模式主张加强内部制约和自身监督，体现了案件管理机构增强法律监督能力作用，主要特点是采取诉讼职能与诉讼监督职能适当分离、案件办理职能与案件管理职能适当分离的方式，对其内设机构、人力资源、监督渠道和案件受理、分流渠道进行整合，初步实现了将监督环节由事后追责变为事前预测和事中矫正。

五是福建有限程序辅助和全面质量监控并重模式。该模式追求监督和服务并重，除发挥中心核心作用全面履行案件质量监控职能外，还承担案件收发、送达等“收发室”职能和案件登记、分派、犯罪嫌疑人权利义务告知、换押、接受查询等“小内勤”职能，程序性辅助功能既规范了上述工作，又整合了全院相关资源并有利于与相关单位的工作衔接，同时把繁琐的事务性工作从业务部门剥离，保证业务部门能集中精力把好案件质量关，实现从原来纯粹消化案件向现在追求精品案件转化。具体机构、职能设置上又有永安、福州和石狮三种不同模式的轻微差别。

除了上述五种模式外，各地还有其他探索：一是以河南省郑州市金水区人民检察院为代表的“集中管理模式”，二是以北京市人民检察院第一分院为代表的“程序审查模式”，三是以湖北省随州市人民检察院为代表的“监控评查模式”以及为大部分案管初创阶段单位所采用的“收发室”模式。综观所有的案管模式，案管中心开展的工作内容综合起来包括以下几项：

1、统一受理、移送案件。将原先各业务科室独立受案、分案、送案等工作集中到案管中心。凡进入检察机关诉讼环节的案件，统一由案管中心受理、登记、分流。在案件办结后，由中心统一送往侦查、审判等机关。将原先由各业务科室独立受案、送案等繁琐工作集中到案管中心来，使各业务局、科、室能集中力量投入到办案中去。同时也避免了办理案件过程中一些不规范的操作行为，增强了对案件的监督力度。通过对案件“进出口”的把握，案管部门能全面掌握全院案件的进展动态，及时对办案情况进行监督，有效避免了超期办案等情况的发生。

2、利用计算机自动分案。案管中心对案件统一受理、登记后，利用计算机按序分流，将案件分到各业务部门领导、办案组或直接分到案件承办人。我们认为，直接分案到承办人的做法较妥当，一方面可平衡各办案人工作量，另一方面减少人为分案产生的寻租空间。一旦碰到分案不当的情况，如先期移送同案犯的案件是另一承办人承办而案管中心没有掌握等，部门可提交书面申请要求重新分案。

3、统一录入和数据管理。有的院把原来由各科室内勤负责的统计、台帐与程序性登记工作，以及全院大统计工作，全部统一集中到案管部门来负责，这为实行大案管模式的检察机关采用；有的则申请将办公室统计工作转由案管中心负责，既有效整合了案件数据资源，保证了案件原始数据的客观真实性和严肃性，又避免了重复劳动，节省了人力；有的则在在旧模式基础上有所改进，办公室除掌握各业务部门报送的统计数据外，增加案管中心所报数据用以跟各部门自行报送的数据核对，为统计数据的准确性再上一道安全阀。我们认为，第二、三种模式都具有较大的科学性。

4、开展办案期限管理。对照法律规定将办案期限逐一固化在每个办案环节，并按照法定要求进行预警。即在办案系统设定自动提示功能，办案期限即将到期的前三天，办案系统出现橙色预警，案管部门也据此向承办人发出预警通知；办案期限即将到期的前一天，办案系统出现黄色预警，案管部门即向承办人发出催办通知；当案件已经超期或承办人未及时完成网上办案的“规定动作”，办案系统出现红色警示。承办人被预警、催办以及红色警示情况在月报中予以通报，切实对承办人起警示作用。

5、统一法律文书管理。凡以院名义对外发出的法律文书，原则上全部由案管中心统一管理。由案管部门建立了文书台帐，推行对立案类、人身强制措施类和财产强制措施类等主要法律文书，由案管部门根据业务部门提供审批手续完备的正式报告及审批表，登记编号后予以开具。通过法律文书的统一管理，有效地减少了法律文书的流失及滥用，确保发出法律文书格式的一致性，杜绝了原先各业务局、科、室相同法律文书间存在的差异，保证了法律文书填写的规范性。

6、统一赃款、赃物监管。对依法扣押的涉案款物，要求必须于扣押后 3 日内报送相关手续到案管中心登记；公安机关移送的涉案款物，经中心登记后，交办公室保管；案管中心还负责对涉案款物的处理情况进行督促和监督，对出具的扣押、冻结文书进行跟踪监管，防止扣押款物流失。确保了被扣押的赃款、赃物时时处于监管之下，有效杜绝赃款、赃物的流失和不当使用。

7、统一流程监控和质量监管。中心通过办案系统监控全院正在办理的案件，掌握办案各环节的信息，一旦出现情况将有预警提示，并对案件质量进行实时监管。如福建省石狮市院案管中心建立四项制度全方位加强对案件办理前、中、后三个环节的流程监控和质量监管，形成较为完善的监控体系，强化了案管中心纠错功能。一是流程监控制度。案管中心通过网上办案系统，对全院每一起案件从受理、分派到办理、回转、送达每个环节均进行实时监控，对即将到期的案件及时发出预警单或催办单。并予通报，促使办案效率大大提高。二是质量实时监管制度。案管人员对网上每一起审结案件进行实体督察，并有权调阅相关卷宗，便于及时发现实体处理上的瑕疵，同时依托案件送达功能，对每一起拟外送的案件均依严格规范进行程序和文书审查，确实维护检察机关执法形象。对发现案件瑕疵或因案件规范性问题的，向业务部门发出《规范执法建议书》、《案件质量问询书》，均得到业务部门的高度重视并整改反馈。三是重点案件督察制度。对接原福建省院施行的检务督察系统，依托案管中心的案件监督管理平台和人力资源，实现多人对案件质量进行实时、动态监控，拓宽了督察内容和范围，并结合相关统计数据使督察更具科学性和实效性。四是承办人“月评”制度。为切实掌握和评价每名干警的执法水平，每月抽查一名业务科室干警不少于15个案卷，细化评查内容从实体和程序几方面逐一全面进行考评，并制作评查报告在每月简报中予以通报，同时也作为干警执法档案报送政治处和监察科，此举大大提高干警的办案责任心和执法质量。

8、统一案件质量考评。案管中心负责定期和不定期组织其他部门干警组成评查小组，对本院案件质量进行评查，如重点对“三不（不立案、不捕、不起诉）二撤（撤案、撤诉）一无罪”案件进行逐案评查，并将考评结果报院领导，以及向承办部门和承办人反馈。每次评查的情况都记录在案，作为绩效考核、评先奖惩的依据。如江苏省徐州市检察系统推行的大案管模式。

9、案件运行分析评价机制，加强对检察业务运行情况的综合分析。“案管中心”运用检察业务运行情况定期统计分析、执法办案活动专项检查等手段，客观评价办案质量、效率、力度和执法规范化状况，提出改进工作的对策，服务检察长和检委会统筹指挥各项检察业务活动。

10、作为阳光检务窗口。强化服务意识，将案件管理部门打造成为阳光检务的“品牌窗口”，以便高效便捷地提供案件查询、律师阅卷、律师会见接待等工作，并辅之以案件查询系统、案件办理情况查询电话、案件办理网上查询系统以及设置触摸屏自助查询系统等技术性手段，在提供方便的同时，确保人民群众的知情权、参与权和监督权，促进了检务公开，提高了执法公信力。

全国检察机关案件管理中心规范运行以来，在促进执法规范、提高案件质量等方面取得一定成效，可以归纳为：一是提高了干警的规范化意识。案件监督管理制度的实施，增强了各级院领导特别是中层干部抓业务管理的自觉性，强化了干警的责任意识、规范意识、质量意识，变过去的被动执行为现在的主动规范，使办案的规范化程度进一步提高。二是发挥了预警作用。通过案件监督管理部门的经常性监督与专项监督，随时发现执法办案中存在的突出问题，及时采取有针对性的整改措施，实现了从事后整改到事前防范的转变，防止了执法办案的偏差。三是加强案件集中管理增强了内部监督力度，规范了涉案款物和强制措施的管理和使用，有效避免了某些司法人员徇私舞弊，斩断了联手操控案件的链条。四是加强案件集中管理增强了对外监督的合力，追捕、追诉以及立案监督水平明显提高。五是加强案件集中管理有效改变了对线索和自侦案件监督不到位的局面。六是加强案件集中管理有效提高了工作效率。现在不仅无超时限办案，而且整体工作效率有大幅提高。七是加强案件集中管理使案件管理中心成为检察业务工作的指导中心、监控中心、服务中心和考评中心，案件管理中心在检察业务建设中的位置越来越重要。

二、各地案件管理改革实践评析

综合全国各地案管实践，不可否认，均不同程度取得一定成效。但从目前情况看，各地开展不平衡，且存在不少问题，直接制约案管工作成效的全面发挥。因此，有必要认真厘清相关问题，以利于推动案管工作向纵深发展。下面从以下几方面进行评析。

（一）思想认识不尽到位。对于案件监督管理的意义，不少干警甚至领导层都存在模糊认识，直接影响了案管建设推进的积极性、创造性，这是各地案管实践差异大且参差不齐的重要原因。对案管工作存在抵触心理源于认为推行案管工作会增加工作量、影响办案效率。有的单位对案管工作的全局性认识还不到位，虽应付式地设立案管机构，但把案管工作作为部门工作，没有将其纳入全院的整体工作格局中去谋划和实施；个别单位配备的案管人员身兼数职，难以保证案管职能的落实。解决思想问题，需要进一步明晰以下四个问题，即之所以需要进行案件监督管理改革，是基于以下几方面原因，这也是案管改革的动力所在：1、检察权内在属性决定的。检察机关监督职能得到强化，意味着检察机关及其人员责任的加大，因此更需审慎和谦抑，对检察机关自身的制约也更需加强，这是检察权顺应司法改革潮流、进行自我完善的内在要求；2、居于外界制约压力。目前对检察机关的外部监督制约有人大的监督、党的监督、人民群众和新闻舆论监督，还有人民法院和公安机关对检察机关的制约。随着社会历史的发展变迁，外部监督主体和监督方式必将不断更新，社会对检察机关公平、正义的要求必将加强。此外，还有学界对于“谁来监督监督者”的永恒追问；3、解决检察机关内部问题的要求。长期以来，检察机关内部没有设立专门的业务管理机构，缺乏集中统一的指挥和有效的管理，从而在一定程度上限制了各级检察机关整体效能的充分发挥。案管建设是检察机关重新审视案件管理性质及职能作用，需完善检察机关内部分工制约制度，推进规范化建设的必然产物着力破解制约检察工作深入发展的体制、机制障碍，提高执法办案管理科学化水平，加强新形势下检察业务建设的重大决策。解决上述思想认识问题后，还要注意克服部门本位主义和个人本位主义，才能自觉将执法办案行为纳入到案件管理活动范畴，形成维护公平正义合力。

（二）案管名称五花八门。有的称案件监督管理处，如江苏省检察院，该省基层院则相应称案件监督管理科；有的称案件管理科，如广东省梅州市、深圳市检察院，后改名为案件管理中心。有的称案件质量管理中心，如湖南省岳阳市岳阳楼区人民检察院。重庆南岸区检察院同时建立了负责案件质量监管的“案件质量管理中心”和专司从业务部门剥离的事务性工作的“检察事务中心”。有的经省编办批准，如江苏省、深圳市案管部门，大部分检察院案管机构仍未经编办审批。我们认为，从案管的定位和肩负的职能看，案管机构全称为案件监督管理办公室比较妥当，“监督、管理”涵盖其工作内容，“办公室”可以有效弥合上下级分称处或科的不便，也方便外单位认同该项改革。案管工作虽是新生事物，高检院也鼓励地方积极探索，积累经验，但对于一些已经成熟或者没有必要摸索可直接确定的事项还是应该尽快统一，案管名称就是其中之一。高检院案管办虽然名称上已确定，对地方各地也有示范作用，但未对地方案管名称作出硬性要求。为增加严肃性，建议由最高检察院尽快统一全国案管机构名称。

（三）案件管理职能有待整合和统一。案件管理职能主要有统一收送案件、案件评查督察、办案情况综合分析、案件质量与效率管理、赃款赃物管理、法律文书管理、统一录入和数据统计管理、利用计算机自动分案等。从目前情况看，一般只有大案管模式将几个职能统一由案管中心履行，其他案管模式履行职能时全部或部分分散于几个部门，如收案在控申，送案在法警，统计在办公室，律师阅卷在办案部门，管理系统在技术处，赃款赃物管理在行政装备部门，法律文书分散在各部门，没有形成系统集中的管理链，如果能对案件管理职能进行有效资源整合，定员定岗，专人专职，有利于案件管理在内部监督制约、规范执法和提高办案质量和效率方面发挥更大作用。同时，有的单位案管机构扮演纯粹“收发室”职能，案件管理实质功能发挥不足，一些单位对案件管理工作的职能要求没有深入认识和研究，忽视了案件管理本质功能即案件质量的监督和制约，案件管理的主要职能尚未发挥。

（四）案管工作是纯程序性管理机制或是程序与实体管理兼具机制有待厘清。当前各地案管实践甚至一些理论调研文章中，对此问题都有不同认识和做法。我们认为，对案件质量统一进行监督管理是案管工作的核心目的，也是其生命力所在，流程管理只是实现该核心目的的有效手段，内部资源整合和诉讼效率的提高是科学管理的直接成果，不能把手段替代目的。因此，明确案管工作是程序与实体监督管理并重的工作机制是必要的。福建模式从成立始起中就不断推进案件管理工作深度,除了对全院办案情况进行程序管理外，到目前为止已逐步建立完善了对案件的实体审查机制，取得较好的效果，积累了一定的经验。

（五）机构设置各地做法不尽相同。有的设立案件管理中心挂靠研究室，福建省案管大部分采用此种模式；有的将案件管理机构归入控申部门，以湖北、天津等地区部分检察院为代表；有的设立专门的案件管理中心模式，以河南郑州、广东深圳、辽宁海城、上海浦东等地区部分检察院为代表。机构设置不统一的情况甚至在同一省的同一地区也存在，如杨州市所辖的基层院，其中广陵、仪征院案管部门为内设独立机构，邗江、高邮院案管部门与控申部门合署，宝应、江都、维扬院案管部门与监察部门合署，案件管理机构归入控申部门，下设“案件管理中心”模式。实践中，机构设置五花八门，给上下级院及平级间的领导、沟通造成不顺畅，甚至造成案件管理工作上不必要的麻烦。全国案管机构设置亟待统一，我们认为，从科学配置职能和有效开展工作的角度，设立专门的案管模式比较妥当。

（六）基层院案管机构是否设立不明确。高检院案件管理办公室已独立设置，根据高检院的文件要求市级院必须设立案件管理中心，基层院可看情况而定，即基层院是否设立案件管理中心具有选择权。但从案管机构承担的职能作用且从基层的实际工作情况看，此种做法不是很妥当。实践工作中，基层院承担了大量案件，案件管理中心的职责重点体现在对案件的监督管理，因此案件管理的重要性更应该在基层院重点突出，案件管理中心的作用也才能得到更加充分地体现。因此，应该明确各地特别是基层院在案管机构上的设置要求，避免案件管理上紧下松这种不合理的情况发生。

（七）对职务犯罪案件线索管理监督不力。按照现在普遍做法，全国大部分地方案管中心对案件线索放弃监管，仍交由控申按照旧模式管理，纳入监管的，采用的也是由举报中心受理线索分流到业务部门，线索处理的情况再反馈给举报中心。案管部门仅仅是对举报线索的流向、处理情况被动了解，不能掌握全面情况，无法开展主动的监督管理工作。没有把线索纳入案管监管的主要考虑是有的线索需要养护，不宜打草惊蛇，因此不宜作即时处理，这个说法其实是站不住脚的，需要养护的线索同样可以在案管留存、说明，并作为重点跟踪监控对象，消除“人情案”、“关系案”的滋生空间，因此亟须纳入监管范围。

（八）案件监督管理软件不统一甚至不到位。这是当前各地反映最大、要求最迫切的问题。全面启用案件监督管理软件是开展案管工作特别是进行实于监控的前提和基础，目前绝大部分开展案管工作的检察院都启用办案软件，但承办人仍然采用系统内外两套办案体系，导致案件没有全部系统内录入或系统内录入速度远远滞后于案件实际处理流程，不能真实反映其办案情况，使案管监督无从开展。这固然有承办人员传统办案模式的思维惯性，更重要的是目前办案系统本身存在较大的问题尚无法解决，比如审查报告无法直接通过系统生成即使生成仍要作较大修改等。目前有的地方检察机关如深圳市自行与技术部门合作研发了相关软件，但一方面耗时耗财，另一方面也不一定适合全国推行，因此，全国检察机关尽快统一开发真正可行的案件监督管理软件，建成跟踪监督、预警管理平台和质量评估等管理平台是当务之急，特别是要在现有基础上继续检察办案管理软件升级，发挥计算机在办案过程中的全自动控制分析作用。

（九）法律文书的管理问题有待统一。对于法律文书是否统一管理以及管理内容和方式各地做法。有的仍然沿用旧做法，仍然由各个部门自行管理，有的将全院所有的文书都归案管中心管理，有的仅针对重要的涉及人身、财产的法律文书纳入管理。我们认为，滥用强制措施和扣押、冻结款物的管理混乱也是检察工作中备受关注的重要环节，因此纳入案管中心监管范围是必要的。管理上，建议改变原来行装部门保管空白法律文书承办人随意领取开具的做法将所有的空白法律文书统一交由案管中心保管，由各部门内勤负责领取后，一律经分管检察长签字同意后由各部门内勤统一编号开具并直接对所保管的文书负责，承办人不得自行开具，开具文书的存根必须交案管中心核查。这种模式比较妥当，既将法律文书的使用全部纳入案管核查视线，加强了诉讼当事人人身权利和财产权利的保护，又发挥部门的人力优势，方便其管理、使用。

（十）案管与检务督察的关系有待厘清。2003年6月．高检院下发《关于加强案件管理的规定》后，全国各地检察机关纷纷结合自身实际．从程序控制、质量控制等视角进行案件管理改革，以福建省福州市的检务督察办公室为代表。福州市人民检察院通过设立检务督察室，通过其业务督察活动．对执法活动的重点部门和重点环节实施监督制约，对办案质量进行考评。2007年10月，高检院印发了《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》后，检务督察工作在全国全面推行，但从运作情况看，全国检务督察的侧重点在于对检风检纪的督察，由于监督手段、监督人员的限制，对案件督察开展的效果并不理想。各地案管机构成立后，如何与原检务督察机构衔接做法不一，从目前情况看，以二者分离分别设置的为多，造成实践中较大的困扰。

三、案件管理改革的完善路径

从最高检察院的要求和案管本身所肩负的历史使命以及各地的改革实践来看，检察机关的案件管理中心实际上是一种流程管理与专门监督相结合的内部案件质量集中统一的管理体系。要真正把案管改革的作用发挥到位，应当充分认识到，案管设计的核心实际就是权力切割。将原来分散于内设机构高度集中又彼此分离的检察权力，通过设立新的部门来重新分割，这与温家宝总理在达沃斯论坛中的讲话是一致的，他说：“坚持依法治国，从制度上改变权力过分集中而又得不到制约的状况，保障人民的民主权利和合法权益，维护社会公平正义。”分割的原则是：打破权力全面统一，高度集中的局面，同时实现相互间的有效联系，实现检察权在机关内部的分权-制衡-联系，确保检察权的有效、公正行使。探讨案件管理改革完善路径应当紧紧围绕这个原则，从以下三大方面进行。

（一）案管中心的职能定位

1、案管中心的地位。关于案管中心的地位，有观点认为，为了给案管中心开展工作创造有利条件，使其更好地发挥“管理”作用，应当把案管中心的级别定为高于其它内设部门，案管中心主任也应当由主管副检察长兼任。实践中也有此做法，如山西“案管中心”从“出生”之日起，就“地位”不低。省院的文件中，明确把“案管中心”定位为检察院的业务管理部门。晋城、晋中、阳泉等市在机构审批中，更是统一把区县院“案管中心”定为科级建制，规格高于检察院其他部门。我们认为，提高案管的地位或中心主任的级别固然不错，但并不是案管有效开展工作的必备条件。对此问题如果没有清醒认识，便无法真正把握改革的方向和路径。一直以来，我们习惯于那种遇到事情就管理，遇到问题就监督，一监督相关机构就得到加强级别就提高的思维方式和运作模式。中国有世界上最多的监督机关内设最多的监察大员，但监督效果并不理想，实践表明，如果监督制约机制不能足够有效解决问题，一定不是机构或监管人员级别不高，而是机制不正确。以石狮市院在督促网上即时录入的经验为例。石狮市院自2009年开始即启用办案系统，但一直存在网上录入滞后于案件实际处理流程的问题。2011年初案管中心成立后，一开始借助领导权威和月报督促业务部门即时录入但效果不佳，7月份启用案管周报后，通过一系列制度设计效果显著，未及时录入案件大为下降，最近连续8周出现案件零通报，周报督促网上同步录入功能取得稳定的成效。

发生上述变化，主要缘于以下几方面科学合理的机制设计：一方面，通过网络通报，内容除案件外还包括办案部门和承办人，且时间短通报频繁，网络的公共舆论监督具有较大震慑力，能够引起办案部门及承办人足够的重视；另一方面，周报规定对于因未及时录入被通报累计达三次的承办人，本人应向案管中心书面说明原因，累计达四次以上（包括四次）的，所在部门及承办人均应通过案管中心书面向检委会说明原因。书面说明材料同时作为个人及部门执法情况档案抄送政治处及纪检监察部门。第三，由于办案时间经常并不是承办人拖拉，而是审批过程中，由于主诉检察官或者部门负责人或分管检察长甚至检委会造成的，周报通报结果由承办人承担对上述审批群体造成压力间接构成对其的有效约束，同时要求说明原因实际上把不属于承办人环节的拖延责任展现出来，其实也是对承办人的变相保护。博得一线检察官对案管监督工作的尊重，并不在于案管有权对他们进行监督制约并实施制裁，更在于案管监督通过系列制度设计确立和保护他们的权利。通过机制设计充分尊重并有效保护干警的利益要求而不是冀望于一味提高机构地位和人员职级，才是推动案管特别是监督制约工作的原动力，也才能真正使案管工作具有生命力和可持续性。

2、案管职能设置。这是如何科学设计案管的权力边界，从哪里开始到哪里止步比较妥当的问题。从各地实践看，大案管模式对各办案单位从案件线索的受理、初查、立案、侦查、采取强制措施、移送起诉到办案过程中的搜查、追赃、法律文书的制作、备案审查、赃款赃物的管理、律师会见咨询、安全防范等各个环节都要进行电脑录入及各类法律文书的扫描、填写等，繁重的事务性工作势必制约案管中心诸如案件质量评查等监管职能的发挥，直接背离了设立案管中心的初衷。案管中心承担必要的事务性工作是应该的，但对这些工作的范围应该有个准确认识，一是有效实施监督管理的载体和手段，二是统筹全院人力物力资源避免浪费的需要，不能把案件集中管理错误定位为案件事务的集中管理。因此，建议予以适当修正。我们认为，有限程序辅助和全面实体监控并重模式是综合各地做法中的科学成份并尽量避免其弊端后的理性选择，实践证明是较可行的。该模式一方面充分发挥服务职能把各部门部分内勤事务集中管理，让其从部分繁琐事务性工作中解放出来，既提高工作效率又整合全院资源，另一方面更考虑各部门不同的内勤工作特点和制约需要，在内勤事务上恪守到位不越位原则，不断与各部门协调优化职能设置，直至建立一个较为稳妥、高效的工作模式，实现效率最大化，最重要的是，紧紧抓住案管中心的核心作用，保证有效精力实施监督制约。我们认为，在考虑案管职能配置时，把握“管案而不办案，督权而不越权，管理与服务并举、监督与配合并重”的原则，合理划分案件管理部门和相关部门的管理权限，形成分工负责、职责明晰、运行高效的案件管理工作新机制是可以期待的。认真把握这一原则对于及时合理调适不断发展变化的检察整体工作尤其必要，比如，适应风险社会社会管理创新需要在2011年底全面部署的检察机关执法办案风险评估预警工作，如何在案管、业务部门以及控申部门之间合理配置就需要全面、准确把握上述原则。

（二）案管中心的人员配备

1、人员配备。案件管理工作任务重，要取得良好业绩全面发挥案管工作的效能，关键在人。各地做法中，由于对案管中心定位和认识不准确，直接影响对人员的配备，人员素质问题又直接影响案管中心工作质量，直接导致案管声誉的高低走向。实际上，案件管理中心是对外代表检察机关形象的“窗口”部门，同时也是保障案件质量的“防火墙”，是检察长、检察委员会的“高级参谋与助手”，同时，司法的职业门槛越来越高，精英云集，日益高度职业化、专业化且竞争激烈，而案管人员不具更高水平的话，就无法保证有足够专业素质和时间来从事监督工作。如果案管人员素质不到位业务部门当然乐于免予被监督，但是案管人员和案管工作本身不能赢得司法人员的尊重与检委会的信托。因此，按照选优配强的原则，把责任心强、懂业务、善思考、会管理且协调能力好、具备综合信息分析能力的优秀人才选配到案管队伍，使其能够切实担当起案件监督管理职责，同时加强教育、培训，不断提高整体素质。如前所述，案管中心建设应当跳出传统的要人要级别的传统思维，否则再多的人再高的素质也难以应对实践的需求。因此，应当在人员定位清楚基础上进行科学分工，根据每人不同特点充分发挥其长处，除相对固定的工作分工外，为应对诸如人员请假、培训等突发情况中心工作仍能正常运行，应当设立AB岗制度，要求每名人员对中心工作都要全面熟悉，并达到随时能接手的程度。此外，检察长、分管检察长和中心主任应当注重对案管工作和案管人员的悉心指导，形成中心人员特殊情况即时报告制度和中心主任随时以电话、邮件、内网QQ或现场指导等方式即时指引的双向交流制度，既放权让案管人员亲历与成长，又勇于承担外界对中心工作的误解并协调解决非案管人员力所能及的相关问题。

2、法警配备。各地案管都把案件送达工作交由法警进行，对法警如何使用以及如何协调与法警大队对法警编队管理的要求对于案管工作开展质量关系较大。对法警的使用各地差异较大，有的相对固定，有的则由全院法警轮流承担，比如每人负责一周。我们认为，法警非职业性或者叫兼职代表不能适应案管工作的发展需要。首先关于其职责定位，不应将法警的作用仅限于单纯送达工作，还应赋予其案管中心的其它相关业务，一方面充分利用人力资源，对于缓解绝大多数检察院人手不足的矛盾意义重大，另一方面便于应对部门人员诸如多人同时请假或培训等突发情况发生，保证中心工作能有序运转。即使仅负责送达工作，由于涉及公安、法院、看守所以及上级院等多个部门，各自业务不同相关送达要求也不一样，法警需具备一定的专业知识以应对不同部门的不同需要同时应注意收集其不同意见反馈到中心，以利于工作的协调和开展。因此，应选择一名素质较高业务能力较强的法警充实案管部门，为主负责案件送达工作，同进纳入案管中心AB岗管理，全面培养其案管业务工作能力。同时，为确保该名法警请假或培训时中心送达工作的正常运行，应让法警大队其他法警轮流到中心跟班学习，确保需要时能随时接手工作。该机制既确保中心工作有序运转，又让全体法警的素能得到锻炼。

3、与管人部门的衔接。案管中心监管报告内容丰富，能将全院具有执法资格干警的执法行为客观真实、全面准确记录下来，因此应注重与政治处、纪检监察的工作衔接，全面建立和完善检察人员执法档案和廉政风险档案制度。以档案形式对干警的执法能力、执法质量、执法作风、执法效果等进行管理和评价，努力构建科学、规范、完善的执法监督长效机制，实现检察队伍执法行为、绩效考核和干部管理的有机结合，实现选贤用才客观有据，一方面可提高选贤用才的公信度，另一方面也是强化案管中心工作效能和强制力、执行力的重要手段。此外，由于案管中心工作与部门和干警有切身利害关系的执法档案和廉政风险档案直接挂钩，直接促使部门和干警既有参与热情也有克制自身行为的动力，这种自我管理和热情参与，必将补足案管制度设计和案管人员有限理性的缺陷，从而能够使案管获得发展完善的不竭动力。

（三）案管中心机构运行

1、对内对外关系协调。职能分配完毕后，由于案管中心运作过程中除了要处理对内与检委会和多部门的关系外，还要处理对外与公安、法院、看守所和上级案管部门的关系，特别是在对外关系中经常会碰到由谁出面协调解决问题的情况，因此还需不断调整，整个机制还需要在实践中修补和完善。但在大家追求执法规范化的共同目标下，我们认为，在很多问题上包括权力和义务问题上都能产生妥协和退让。同时案管中心应当紧紧立足自身定位、恪守到位不越位原则，这是成功处理问题的关键。一是在处理对外关系上，明确案管中心只负责送达程序的协调和制约，对于案件流程管理中碰到的其他程序问题则由案管中心收集后统一交由相关业务部门处理，这样既尊重各业务部门的职能，又由于业务部门具有相应的诸如立案监督、审判监督等制约手段可保证问题顺利解决；二是在处理与检委会关系上，案管中心虽直接对检委会负责，但始终注意处理两个关系：一方面，用足检委会赋予的职能与权限，尽量自行协调工作中存在的矛盾与问题，不轻易把问题上交检察长和检委会，另一方面，对于超越案管职权或涉及全局性的问题，需由检委会讨论决定的，则不自行做主，而是提交检委会讨论决定后通知各业务部门执行。

2、案管运行成本。前述当前对于案管存在抵制的思想认识问题固然有对推行案管意义认识不足的问题，跟案管设计没有考虑成本问题有关。应当充分体认到，在建立或改革司法制度的时候，诉讼效率和诉讼成本是我们应予考虑的重要价值。如果程序过于繁琐，那么它不仅不能达到公正的目的，而且将使有限的人力和物力资源转移到官僚消耗的无用功上。当前某些检察机关没有准确定位、设计案管模式，没有提高工作效率反而增加业务部门工作负担，引起业务部门和干警的反感和顾虑。如常州市院推行案管模式过程中，没有启用办案软件，案件督导室对各业务部门的案件从受理开始到最终处理设制了7大类18个电子表格，内勤通过内部网络每月向案件督导室报送。山西山阴县、福建永安市检察院虽启用办案软件，但仍制定了多项制度、20多种表卡需要业务部门每月报送，业务部门每月要消耗大量精力在应付填充表格上。因此，消除对案管的排斥心理，思想教育是一回事，但要从根本上消除顾虑甚至引起其拥护，制度设计时既要考虑监督的需要，更要考虑监督成本，要让业务部门和办案部门干警切实体会到案管的好处，利益决定行为这是亘古不变的真理。

3、与检务督察关系。对于案管机构与检务督察关系，我们认为，现行的案管机制是对原有检务督察制度的进一步发展和深化，二者都属于加强检察机关内部执法规范化范畴，高检院案管办正式运行后，执法规范化工作都交由案管办来牵头负责，因此，二者完全可以实现有效融合。一是监督内容方面。从监督内容看，案管与检务督察在监督内容上存在交叉，对案件的检务督察侧重点在重点案件和重点环节，包括实体和程序督察，进而实现管人的目的，案管中心的监督覆盖检察机关办理的所有案件和所有执法环节，但监督侧重点在程序方面，是否开展实体监督，目前存在争议。如果把对案件督察这方面内容合并到案管部门，则可以有效解决争议。二是机构、人员配置方面。案管与检务督察的融合是有效整合内部机构、人员的需要，避免机构重叠、人力资源浪费的需要。三是监督手段方面。长期以来，检察督察工作由于没有建立有效的信息平台和缺乏监督手段支撑，长期受督察线索少、督察的范围和空间有限的困扰，不能及时发现执法办案过程中存在的问题。案管机制则依靠有效的办案系统等信息手段，能够实时、有效对执法办案进行监督。四是工作延续性方面。检务督察与案管的一味分离或成立案管后就对原检务督察的背弃两种极端都应该避免，都不是科学的做法。现行福建省石狮市院将原大检务督察业务分成两大块，对人的检风检纪督察交由纪检监察部门执行，对案件的督察则交与案管机构负责，并建立双向信息沟通交流机制。这种督察与案管机制有效融合的案管模式，既吸收了原有检务督察对重点案件重点环节进行重点监控的科学模式，避免平均用力可能导致对重点环节失察的弊端，又有效融合人力资源和职能设置，避免资源浪费和给业务部门造成多重监管的困扰，实践证明是行之有效的。

4、四个重点环节的监督。案管中心应该在有效救济检察对内、对外薄弱环节上充分发挥作用，提升社会对检察机关公平正义化身的认识和信念。从历史和现实看，将这四个方面作为重点环点加以监督尤其必要，案管中心所具有的技术和职能也方便开展这方面的工作：一是最大限度保障程序公正。程序是否妥当直接决定并影响着人们对诉讼公正的认识，通过案管的实时监控审查，加强对程序公正的监督这对于我们这样一个历来有重实体、轻程序传统的国家具有重要的历史意义。二是最大程度提高诉讼效率。“迟来的正义等于非正义”，群众对诉讼效率与案件质量有同等期待，因此，案管应该充分发挥监督作用使诉讼效率得到有效提升，促使办案部门和干警下功夫改进工作方法，而不是转嫁案多人少的压力给诉讼当事人，满足群众对司法效率的迫切需求。三是严密对诉讼监督环节。检察机关内部业务部门的分立对于加强监督制约有其科学性，但任何制度设计都有其局限性，表现在内设机构分立方面就是一定程度上造成信息沟通不畅，业务协调能力不足。如侦查监督科、公诉科分属两个部门造成捕诉信息不对称，对于公安机关下述环节存在监督空档，案管中心就能充分利用全面掌握案件流转情况的优势，发现下列情况时，及时提交信息给相关部门进行监督，包括：已批捕案件超出侦查羁押期限，公安机关既未变更强制措施或办理延长羁押审批手续又未移送审查起诉的；或者不予批准逮捕建议再查案件，经过三个月，侦查机关未再次报送的；或者不捕建议直诉案件公安机关在期限内未移送审查起诉的。四是严密公诉工作前后两个环节的监督。检察实践中，公诉机关对下列两个环节经常有监督制约不能到位的问题，1、补充侦查的案件，超出侦查期限公安机关未重报的；2、提起公诉案件，超出审判期限法院既未办理延长审限手续，又未开庭作出判决的。案管中心在案件管理系统内应对上述环节重点跟踪监督，发现问题的，即向业务部门和承办人发《流程监控通知书》督促履行监督职责，形成监督合力。这样就从全院视角畅通业务监督信息和工作协调，有助于维护检察机关的监督权威和群众对司法公正的期待。

5、培养比较视野。做任何学问，没有比较的视野只是闭门造车不懂其他同行的信息，那是肯定做不好的，案管工作作为检察机关一项重要的改革创新也是如此。为加强案件管理规范化建设、全面提升案件监管效能，在更高层面上更有效地推进案件管理工作，案管中心应当注意依托专线网及互联网、报刊杂志等渠道，全面搜集全国各地案管舆情信息，积极汲取全国各地兄弟院在案管建设、案件监督、案件评查、调研分析等各方面的先进工作经验、创新机制，并对上述信息加以整理、研判分析，从中提取对改进和提升本院案管工作有价值的信息。福建省石狮市院创办的《案管网络舆情》就是这方面的探索。有效不断的信息收集对案管工作的发展意义重大：其一，为领导提供全国各地的信息参考，一方面对案管中心自身形成创新压力和提供创新灵感，另一方面可取得院领导对案管中心创新工作的支持；其二，兄弟院的案管做法既对业务部门和承办人形成压力，榜样的作用可促使其不断规范自身执法行为，又可在一定程度上降低案管中心开展监管工作时的阻力。这对于进一步提高案管工作水平、探索案管工作发展新思路、完善内部监督制约机制具有重要意义。

6、案管中心的自身监督。如前所述，案管中心级别高低不是其是否有效发挥职能的决定性因素，但不可否认，案管中心所独具有的监督权具有特殊的、独立的意义，从理论上说，凡有监督权力的机构，监督权都是用来对别的权力机构进行权力监督的，而不是监督自身的，因此任何监督机构都要接受来自外部的监督。如果只强调案管的核心作用，而不重视具有相对自主性的部门和个人的作用，那么，案管本身所面临的挑战同样难以克服。一是案管制度及其人员的局限性；二是陷入谁来监督监督者的永恒悖论不得解脱。缺乏双向沟通交流的监督模式必然无法有效地应对外部世界的压力的挑战，导致案管工作与实际需求可能脱节，最后案管自身必然要成为被改造对象。因此，各机构之间的权力划分体系应建立在相互监督与相互批判的基础之上，通过制度设计形成对案管中心的有效制约是确保案管工作科学、可持续发展的必要手段。为此建议：一是在专线网网络开辟专门的案管中心栏，将案管中心所有的监管文书和周度、月度报告上传，监管质量全面呈现接受全院干警检阅，让网络的公共舆论监督不仅针对监督对象发挥作用而且对案管中心自身形成有效制约。二是高度重视业务部门的反向建议。一方面重视各业务部门的整改反馈情况，从中反省执法建议质量，另一方面与业务部门和干警经常深入交流，认真掌握其对案管工作的评价和意见，并始终保持开放心态欢迎来自部门和干警个人的“反建议”，提高案管工作的对话性，形成相互监督制约态势，最终达到相互促进和共同提升。三是充分发挥检察长和检委会作为检察机关内部享有最高监督权的机构对案管中心的钳制作用和对监督争议的仲裁作用，确保案管中心行使监督权力能够得当、公正。三方面力量各司其职、相互制约，得以形成案管协调运行机制。
最后需要特别指出的是，权力运行过程中总有一些角落和环节是制度无能为力的，需要其它因素加以补充——无论案管监督机制如何设计，都无法实现对检察长和检委会的有效制约。因此对于检察长和检委会的监督，除了加强上级院对下级院的督导外，我们认为，对检察长和检委会委员的选任，除了注重其领导才能和业务素质外，同时更要强调对个人品德的考察。私人企业主能够让公司的监督制度设计全部针对自己，避免由于个人任性导致公司决策失败——私企可以做到，作为掌握公权特别是法律监督权的检察机关领导干部如何效仿值得进一步思考，我们认为，切实推行问责制，将任性专断的后果让领导悉数承担是必要的途径。审视历史潮流，当代中国需要的领导干部，应当是能审慎放弃、理性限制自己权力的人，是能使自己的权力主动接受法律规范的约束、真正对人民负责的人。历史经验表明，这也是检察机关高级领导干部进行有效自我保护、具有政治智慧的表现。