——以案件质量管理为视角



丰泽区人民检察院 陈树斌



【内容摘要】 内部监督是程序正当性的必然要求，是检察执法公信力的重要保证，是检察工作改革的关键。检察机关案件管理是实现公正执法的必由之路。为着力提高内部监督实效，应确立质量预警机制，开展案件抽查活动，建立质量评查体系，并以信息化建设为重点，加快办案流程的规范化管理。
【关键词】 内部监督 案件质量管理 信息化


代序：我们是否已经坐在了火山口？

当前，我国正处于转型期，随着经济体制、社会结构、利益格局的深刻变革和调整，利益主体多样化和价值取向多样化日益凸现，信息纷繁复杂，人们的思想活动呈现多变性和反复性，由此构成了社会矛盾的多发性、多样性和复杂性，成为影响社会和谐稳定和经济社会发展的突出问题。

“法律是社会的调节器”，民众对个别社会现象的不满如不能有效调适和化解,必如不断加热的闷锅之水产生沸腾反应一样,不是烧干锅底就是顶开锅盖,祸患无穷。“特别是在社会转型时期，社会矛盾容易激化，社会心理比较脆弱，一些个案的炒作可能损毁整个检察机关乃至整个政法机关的形象，也就是公信力的‘易碎性’”。

伴随着法治进程的加快，社会舆论对检察工作的关注度越来越高，“办案质量是检察工作的生命线，说到底就是把公平正义作为检察工作的永恒生命”。作为宪法唯一确定的法律监督机关要有居安思危的意识，无论我们是否已经坐在了火山口，即使一切风平浪静，我们也应有如履薄冰之感，以百倍的精力保障每一个案件的质量，以千倍的努力提高内部监督的实效，以万倍的谨慎呵护检察机关的公信力。


一、理念——以内部监督为重点，提升检察机关公信力

理念是人们经过长期的理性思考及实践所形成的思想观念、精神向往、理想追求的抽象概括，相比于制度与技术，层次更深，一旦根深蒂固，难以改变。“完善的制度设计因没有相应法治精神和文化的支撑,其改革的价值目标难以实现，甚至南辕北辙”。客观地讲，有的基层检察机关对内部监督必要性与迫切性的认识还不够到位，而观念的更新是制度变革的前导，是确保案件质量管理体制得以有效运行的必要前提。

（一）内部监督的必要性——基于监督意义的考量

曹建明检察长指出:“各级检察机关要牢固树立监督者必须接受监督的观念,始终以积极主动的姿态,切实把强化自身内部监督制约放到与强化法律监督同等重要的位置,用比监督别人更严的要求来监督自己,突出抓好自身监督制约机制建设,确保严格、公正、文明、廉洁执法,为检察工作科学发展提供坚实有力的保障”。

1、内部监督是程序正当性的必然要求

“程序是对恣意的限制，即程序是一种角色分配体系，程序参与者在角色就位后，各司其职，互相之间既配合又牵制，恣意的余地自然就受到压缩”，“重视程序监督，特别是重视对检察机关自身执法的程序监督，是检察改革的必有之路”，现代法治国家的特征之一,就是立法者每授予一项权力,必须同时设置相应的权力制约机制,以保障权力与权力或权力与权利之间的制约与平衡,防止权力的滥用。不论谁是监督者,不论赋予监督者多大的权力,人世间的监督者都不是神,而是由人来担当的,因此,永远存在着谁来监督“监督者”,以纠正可能甚至必然会存在的监督者错误的问题。

检察机关内部监督机制的构建必须在公正与效率之间求得平衡。“司法公正是司法制度赖以存在和具有至上权威的基础，是司法永恒的主题。”，“最低限度的公平是效率增长的极限，最低限度的效率则是公平增长的极限。无论是追求公平，还是追求效率，都要在最低限度的对立面所设定的极限之内寻求平衡和调和的方案”。因此，在检察机关内部监督机制程序设计时，既要保证检察权公正运行，又要兼顾效率。

2、内部监督是检察执法公信力的重要保证

“法律的生命在于公正的执行”，执法是一个动态的过程，从受案到结案乃至于到归档，对执法者而言，不仅要严格按照实体法要求办案，同时要重视对程序法以及相关规章制度的遵守。检察机关作为监督者，为了更好地履行法律监督职责，必须首先接受监督，“打铁先要自身硬”，只有管好了自己，自身正、自身硬、自身净，才能更好地监督别人，法律监督才会更有力、更有效。

法律监督本身是检察权的集中体现，如果不受监督，检察机关、检察人员就不能正确行使检察权，法律监督就不会有公信力，最终将会损害检察事业的发展，甚至动摇检察制度的根基。因此，检察机关要保证自身严格、公正执法，必须主动接受内外部监督，使“法律的最后一道防线”职能作用得到有效发挥。

3、内部监督是检察工作改革的关键

近年来，检察机关法律监督水平明显提高，公诉、侦监、反贪等工作取得较大成效，与此相对应的内部监督工作略显不足。“当前执法办案中一些问题仍然时有发生，不严格依法办事、不按工作规范要求办案的现象仍然存在”。随着法治进程的深入推进，影响检察机关执法办案活动的环境因素和内部因素日趋复杂多样，传统监督模式面临各种新的挑战。检察机关易出问题的环节主要在执法办案上，只有扼住问题的咽喉，才能把风险降低到最低限度，消除影响检察权正确运行的隐患。

内部监督制约在实践中相比于外部监督制约也有其固有的优势，由于其监督主体和监督对象之间、形成制约的各方之间，在执行、管理、决策等方面具有统一性，工作职能相近，技术手段相互熟悉，监督制约内容更为详尽；特别是上级在监督下级过程中，还可利用自身层级权威来加强对下级的约束，使内部的监督制约能够更深入持久、及时适当，也较为节约成本。

（二）内部监督的迫切性——现有监督方式的不足

虽然经过长期的探索，检察机关已初步建立起了“内部监督与外部监督相结合、纵向监督与横向监督相结合、对执法活动监督与对执法人员监督相结合的监督体系”，但不可回避，上述监督体系还存在一些不完善之处。

1、监督主体的刚性不足

目前多数检察内部职能部门监督主体的独立性与权威性还不够, “无论何种监督制度,只要把监督者与被监督者合为一体,一切监督都将化为乌有”。为保障检察官对客观事实和法律适用作出独立正确的判断，这种监督就必须是办案主体外的一种力量，即应当实现案件管理与案件办理相分离。

2．监督的广度与深度不够

一是从管理的阶段上看，注重结果管理，忽视过程管理，对案件的事前预测、事中矫正等救济功能发挥得不够；二是从管理的内容上看，内部监督制约大多体现在实体问题上，而对一般程序问题往往不那么看重；三是个案监督多，对倾向性问题、规律性特点研究总结少。

3、监督者法律知识储备与职业素养欠缺

内部监督的展开是通过每一个执法者个体的能动行为实现的，因此，监督者的职业素养高低直接影响法律监督的效果与质量；同时，实务中也存在碍于面子，担心监督伤和气，不敢大胆监督等情况，这也常常引起内部监督的缺失，造成监督不力。

二、制度——以案件质量管理为主要手段，着力提高内部监督实效

制度是为人们的相互关系而人为设定的一些制约，制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。“加强检察机关内部监督的关键是真正实现内部的有效监督，要加强制度建设，建立健全内部监督长效机制。监督靠制度作保障，制度靠监督去落实。强化检察机关内部监督，制度建设至关重要。要把制度建设作为强化内部监督的基础性工作来抓，不断健全发现问题的机制、纠正错误的机制、追究责任的机制”。

（一）检察机关案件管理是实现公正执法的必由之路

案件管理是指为了规范执法办案行为，保证案件质量和提高办案效率，对动态的办案过程、静态的案件质量进行全过程、全方位的有效监控、管理及服务。

1、设立案件管理中心是检察机关进行自我完善的内在要求

随着案件质量要求的不断提高，程序公正已提到与实体并重的地位，如何对程序进行规范、管理及监督，迫切需要建立一个对案件程序实施动态监督的专门机构，来保证程序的合法性。案件管理中心是检察机关自我完善、自我监督的内生型机构，对增强检察机关司法属性、彰显程序价值、强化诉讼公正效率和提高检察工作透明度均具有十分重要的司法意义，其价值绝不应局限于检察机关内部管理方式的简单变革。

2、设立案件管理中心是公正高效完成检察工作的现实需要

“近年来，全国各地检察机关均对案件管理模式进行了不同程度的改革，虽然改革的重点不尽相同，效果也各有优劣，但改革的初衷、方向、路径、模式等要素却是大同小异”。实践证明，推进案件管理改革，实现案件由闭合管理变为公开管理，由静态管理变为动态管理，可以增强办案工作的规范化、透明度，可以对案件进行不间断的管理，增强检察干警依法办案的自觉性，增强检察机关统一指挥协调能力，有效加强对检察机关自身执法的监督，实现检察权的正确行使和实体公正。

3、设立案件管理中心是检察权顺应司法改革潮流的必由之路

检察机关目前业务管理的模式主要体现为条条管理，这一管理模式有利于工作的规范化、专业化，但容易出现各业务部门独立运作，只注重与主管领导和上级院直属部门的联系，忽视业务部门之间的沟通与协作，不利于检察长和检委会委员及时全面了解和掌握全部业务情况。为了更好地实现检察权的效能，促进 “社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，必须将案件管理工作抓实、抓好。

（二）案件管理工作机制的制度设计

案件管理工作机制指在检察机关内部建立的，为保证案件质量，实现公正执法的目标，对检察业务流程、内部制约、质量监督、反馈研究等案件质量保障的全过程，实施制度化、标准化设计而构成的系统，具有系统性、及时性与评价性。主要包括：

1、确立质量预警机制，保障内部监督成效

案件质量预警机制是指根据各部门的办案规律，为有分析价值的几类案件设定预警指标，当某一类案件达到或者超过预警指标，即启动调查程序，以及时制定对策，改进、调整工作，确保办案质量。这一机制是一种提请注意的长效管理机制，也是案件质量保障体系中的信息反馈机制。案管中心应及时通报案件检查结果，及时向检察长或检察委员会提交案件质量预警报告，及时展开调研，找出原因，并督促办案部门及时采取整改措施，向检察长和检察委员会提交整改报告。

2、开展案件抽查活动，完善内部监督体系

案件抽查制度是对案件进行追踪调查的事后监督制度，是指结合开展执法大检查、专项检查等工作，每季度或每半年定期随机抽查一定数量的办结案件，从实体、程序、出庭、法律文书制作以及卷宗归档等方面进行全面检查，从中了解掌握某一时期本院办案质量的总体情况，分析研究存在问题，提出改进措施。

3、建立质量评查体系，提高内部制约能力

健全执法规范体系，严格执行高检院的审查逮捕案件质量标准、起诉与不起诉案件质量标准、自侦案件立案标准和主要业务工作规程等规范性文件。在此基础上，重点加强对不立案、撤案、不批捕、不起诉的监督，对案件的受理、立案、侦查、审查、结案、决定移送等环节，建立前后相连、环环相扣的办案流程，严格各环节办案责任和审批手续，通过一定的组织形式和程序对案件的办理质量进行评价和档次确认，并在条件成熟后，考虑落实奖惩和责任追究。

三、技术——以信息化建设为重点，加快办案流程的规范化管理

技术是人类为实现社会需要而创造、发展起来的手段、方法和技能的总和。司法技术既是法律的有机组成部分，又是保障法律实施不可缺少的技术保障。随着科学技术的飞速发展，司法技术在检察干警执法及司法过程中的重要性日益突出。

(一)现行案件管理机制的着眼点——信息化建设

当代社会是一个高度信息化得时代，信息化追求的是一种信息技术被高度应用，信息资源被高度共享，从而使得人的智能潜力以及社会物质资源潜力被充分发挥，个人行为、组织决策和社会运行趋于合理化的理想状态。“检察机关自2000年以来，强力推进科技强检，加快信息化建设步伐，把全国信息网络系统的建设作为科技强检的首要任务，检察机关自身监督工作信息化建设也从无到有逐步开展起来”，其意义在于：

1、增强可操作性。通过网上统一受理案件、登记及分流，对任何违反法定程序、办案流程的案件都可提前预警、催办、督办，使办案完全公开透明，对办案全程进行动态监督；通过网上统一接受公安、法院移送的办案信息和相关法律文书，以及送达的执行回执、判决书等，既全面掌握了案件情况，又依法进行监督，推动了办案工作规范化。

2、提高办案效率。通过网上管理，实现同步管理、及时管理，案件管理者可以尽可能少地占用诉讼时间。一方面，网上管理软件时时提醒案件承办人和办案部门严格遵守办案期限，积极提高办案效率，努力节省办案资源；另一方面，信息化手段的运用，使得有关办案的数据、信息的采集、汇总、分析更加高效快速，有利于检察机关对办案情况快速形成比较全面的认识和判定，由此也增强了反应的灵敏度。

3、提升案管系统性。案件管理内容包括立案、批捕、起诉、出庭支持公诉等各个诉讼阶段以及法律文书与案卷归档等环节，涉及案件的实体审查和程序审查，运用信息化手段来管理案件，契合检察机关案件管理步骤明晰、逻辑严密和程序标准化、内容系统化的要求，符合检察机关办案串联式的特点，可以更好地畅通各个环节转承衔接，增强制度执行的刚性。

(二)现行案件管理机制的出发点——程序设计

案件管理信息化是指全面运用以计算机、多媒体和网络通讯为基础的现代信息技术，实现案件信息资源的高度共享和快速传递，推进流程管理、办案预警、质量考评、考核奖惩等方面的综合管理。当前要着眼于以下三个方面的建设：

1、规范监督信息管理

检察监督信息管理，包括监督信息的采集、传递、整理、研判、使用、通报、反馈、评估等环节。针对监督信息这一影响检察监督的瓶颈，需要从以下方面规范监督信息管理。首先，建设一个中心，即案管中心或情报信息中心，负责情报信息的收集、汇总、评估与处理，承担案件分流、流程监督、对外联络、决策信息提供等。

2、全面实现网上办案

将信息化工作提前介入到各项管理制度的制定过程中，重视管理与技术融合，将管理所需的各项数据指标从现有业务管理系统中自动提取，减轻办案人员和部门的输入工作量，减轻监管部门核对、计算的工作量，信息更新及时，达到动态管理的目的。需要强调的是，基层检察院要坚决防止那种应用软件仅以统计、管理等目标为主，致使实际办案过程与网络管理出现“两张皮”的现象。

3、强化自侦案件制约

当前自侦案件更要注重办案安全，“刑讯逼供问题不管哪个国家都会出现，百分之百的预防谁也做不到，关键是要有有效的救济和预防的渠道”，应重点抓好侦查基础信息库、内部电子网络、办案工作区、交通通讯等重点建设工作，确保信息化建设取得实效；进一步细化规定，规范讯问同步录像工作，实现办案过程的可监督性，真正做到监督制度化。


代结语——转型期检察机关如何担当

“平心而论，检察官制的构思乃法治国的伟大发明，但欲实现其理想，则还有一条漫漫长路要走！”，时代的变革正以巨大的力量改变着我们所面临的内外环境，在社会转型时期，检察机关在加强法律监督的同时，必须将自身监督工作放在更加凸出的位置，顺应时代潮流，在改革与创新中寻求新思路、探索新途径。

“早在2003年初，福建省检察机关就集中精力深入研究和构建符合检察工作特点的内部监督制约机制”，为了进一步加强监督，根据《福建省人民检察院关于开展案件管理试点工作的意见》，福建各级检察机关正逐步建立“以案件质量与效率管理为核心，案件质量评查和办案情况综合分析为主要形式，以信息网络技术为依托，强化内部监督制约和规范检察执法行为为目的”的案件管理机制，目前正有序展开，成效正日益显现。

人类的天性是自私的，“只要可能，我们当中的每一个人都希望约束别人的公约，不要约束我们自己，都希望成为世界上一切组合的中心”。内部监督工作需要我们在实践的发展中不断研究新情况，解决新问题，不断的加以完善，才能与时俱进，充满生机和活力。相信随着内部监督机制的不断健全，检察机关的公信力将不断得到加强。