“姑苏杯”检察机关案件管理理论与实务研究征文：



南安市人民检察院 陈凤华 黄任泉 戴凤毅



案件管理是按照最高人民检察院关于执法规范化建设的部署和要求，将流程管理与专门监督相结合的检察机关内部办案质量和效率管理体系。福建省南安市人民检察院，着眼规范办案活动和提高案件质量，探索推进案件管理工作，以信息化管理为重要手段，从案件流程管理、办案质效监督、服务检察工作三个方面，实现对执法办案的宏观管理、跟踪监督、调查分析和问题反馈，推进执法规范化、管理科学化，取得良好成效。

一、推行案件管理工作的主要做法

（一）联系工作实际，建立案件流程管理机制，为案件管理工作的开展奠定基础

当前，加强案件管理是强化内部监督、保障公正廉洁执法的现实需求。福建省南安市人民检察院积极探索案件管理模式，设立案件管理中心，联系实际工作，建立了案件流程管理机制，实行对执法办案的统一管理，变静态管理为动态管理，变事后监督为同步监督，变结果控制为全程监控，从而把强化内部监督的要求落实到每一起案件和每一个环节，实现对案件办理的全局性把握，规范业务流程，保证案件质量。

1.建立案件管理工作机制。福建省人民检察院于2011年3月下发了《关于开展案件管理试点工作的意见》，我院党组高度重视，多次召开会议研究和部署案件管理工作，强调要抓紧抓好，抓出成效。一方面，组织成立案件管理中心，由院领导担任负责人，并配备5名专职人员，均为从侦监、公诉和自侦部门抽调的熟悉检察业务并有较强工作能力的干警，为做好案件管理工作提供了组织保障；另一方面，结合本院工作实际，研究制定了《南安市人民检察院关于案件管理的暂行规定》，详细规定案件的受理、分流和送达程序、办案时效通报、案件质量分析评查、案件问询纠正等程序，为案件管理工作的顺利开展打下了坚实的基础。

2.确定案件管理的职能。对案件进行统一管理的目的是优化效能和强化内部监督。一方面，案件管理的内容应涵盖案件诉讼环节的全过程，做到对案前、案中、案后全过程案件质量、办案程序等情况进行普遍管理；另一方面，管理工作应做到点面结合，突出重点，对影响公正执法的关键环节和问题易发、多发部位进行重点监督。我院确定了案件管理中心以案件程序管理为主，兼部分实体监督的工作职能。具体是：负责对案件各个诉讼环节的程序管理；负责对拟不批准逮捕、变更强制措施、撤销案件、不起诉、撤回起诉、抗诉、改变定性的案件，侦查机关提出复议、复核的案件，法院判决无罪、改变定性的案件实行复查；负责对案件质量进行考评；负责对涉检上访案件的复查；负责检察业务数据统计和执法办案情况分析；负责检委会交办的其他事项。

3.明确案件管理的方法。全面推广运用综合信息管理系统办案软件，将静态事后管理转变为动态事前检查、事中跟踪和事后落实，运用随机调取、抽样检查等方式监督业务部门办案工作，从实体、程序、权益保障和社会效果等方面进行综合评估。根据案件管理的内容、时限、范围的不同，采取灵活务实的管理方式，做到“四个结合”：定期检查和不定期检查相结合；随机抽查和日常审查相结合；自行监督和与业务部门联动监督相结合；专项评查和综合评查相结合。通过网上监督，不仅节约了人力资源，案件管理中心可以通过全面掌握案件流程，实现对案件的同步管理和监督，而且具有较强的严密性和程序性，可随时督促承办人员规范执法，对检察业务的管理和监督达到了日常化、过程化，从而有效地约束了干警的执法行为。

4.规范案件流程，把好“出入关”。将侦监、公诉、林检部门案件进行统一管理，将职务犯罪侦查、民行、控申部门案件逐步纳入管理。案件从报捕、侦查终结、移送起诉、补充侦查、提起公诉直到诉讼终结，都在案管中心进行登记，送往侦查、审判机关和上级院的案件卷宗、随卷法律文书均由案件管理中心送达。受理案件时对案件是否属本院管辖、犯罪嫌疑人是否采取强制措施、案卷材料是否齐备等程序性问题进行审查，审查后提出受理意见并及时移交相关科室，同时将案件信息录入办案软件，并将侦查机关承办人姓名、职务等信息随案登记，与举报控告信息进行比对，为纠正侦查活动违法和发现案件线索提供依据。在送达案件前，将需要送达的案卷材料及法律文书进行检查登记，避免遗漏或丢失，发现错误及时纠正；对承办人填写的案卡进行检查，查看是否同步录入综合信息管理系统，对未录入和未同步录入的案件定期进行通报。2011年，我院案件管理中心共收送各类案件3019件。

5.推行网上办案，提升办案质效。一是案件管理中心在受理案件后及时将案件信息录入综合信息管理系统并发送给业务部门，每日审查未审结案件情况并予以督办；案件承办人员实时录入案件进展情况，实现全程网上办案、网上审批，有效节约办案成本，提高办案效率。二是对案件的整个诉讼过程进行监控和程序性审查，即审查各办案部门办理的案件是否在法定期限内办结，及时发现各部门在办案过程中存在的问题，通过口头敦促、网上发预警信息、召开部门座谈会等方式协助办案部门解决，避免超期办案、违法办案现象发生。三是院领导可通过案件管理系统查询案件办理情况，改变过去只能靠听取案件承办人汇报来了解案情的监督方式，对办案进行全程动态监督，同步发现和纠正问题；同时，通过对案件数量、结构、质量和趋势的统计分析，找准问题，提出措施，准确指导办案工作。

（二）结合业务工作，建立案件质量监督机制，促进案件管理工作深入开展

实施案件集中管理主要是针对执法办案工作中容易出现问题的环节，设置管理和监督程序，实施执法程序和办案质量控制，加强执法办案活动的监督制约和管理指挥。

1.建立全程跟踪监督机制。案件管理中心受案后，指定专人负责案件的全程跟踪，案件从批捕到公诉的各个环节均要求填写《案件质量管理监督卡》，首先由其对案件进行审查作出初步结论，并网上查看案件承办人员实时录入案件的进展情况；若案件审结时审查业务部门处理结果与初步结论不一致，分析具体原因，必要时向承办部门发出《办案质量问询书》；案件诉讼程序终结归档前，由案件管理中心对卷宗的文书材料及装订情况进行全面检查并将《案件质量管理监督卡》附卷方可移至档案室。该项机制可有效解决诉讼环节监督衔接不力、滞后等问题和案件批捕后公安机关不移送起诉等情况。2011年，案管中心共初审侦监及公诉案件683件。

2.建立预警提示和纠错机制。将预警方式分为时限预警、流程预警和违规预警。时限预警是主要对办案期限临界及其他程序问题提前发出警报；流程预警主要对不符合案件办理程序的发出警报；违规预警主要对办案违规行为发出警报。如发现侦查机关超期办案的及时通知相关业务部门，由业务部门予以监督。2011年来对期限即将届满的案件发出预警168次，发出催办通知22次。案管中心通过《办案质量问询书》、《纠正案件错误建议书》等提出意见，并向检察长或检察委员会报告。案件承办人员可以参考案管中心意见，但具有独立审查权，并承担相应责任。

3.建立案件备案督察机制和案件质效评查机制。对拟不（予）批准逮捕等8类案件和检察长列为督察的案件进行全面审查和专项跟踪，业务部门应将上述案件提交案管中心备案。案管中心指定专人进行审查，重点审查业务部门对事实的认定、证据的运用、法律的适用及实体处理等方面是否真实、客观、合法，独立制作督察报告并提出意见，与办案部门的意见一并提交检察长或检委会决定。2011年共受理侦查监督科拟作不捕案件27件，有25件的处理意见得到采纳。同时，从事实认定、法律程序、和法律文书等多方面进行质量评查，对发现的问题和瑕疵依法予以纠正并通报，追究违纪违法行为。2011年来，通过办案软件抽查案件243件，对我院办理的20件自侦、不捕、不诉案件进行评查，组织开展出庭评议活动，对每个公诉人开庭情况至少评议一庭，将案件的跟踪监督延伸至审判阶段。

（三）注重管理实效，建立信息反馈服务机制，推动检察工作科学发展

业务数据分析运用和办案质量考核评价是检察长科学决策、管理指挥业务的基础。案件管理中心通过对检察机关办理的所有案件数据进行全面汇总并综合分析，从而客观反映检察办案状况。

1.开展业务信息统计与分析，深入调查研究。一是通过综合信息管理系统对案件情况进行统计、汇总、分析、研究，对一段时期案件动态进行量化分析，对办案人员办案情况进行具体分析，每季度对办案情况进行小结，形成综合分析报告报告检察长和检察委员会；对定性处理有争议的疑难案件进行分析研究，撰写分析报告，为决策提供参考。二是针对评查案件过程中发现的普遍性问题进行总结归纳，分析原因并发出预警，开展专项治理，保证案件质量。三是剖析典型个案的犯罪原因、特点和规律，发现发案地区、单位在社会治安防范方面存在的问题和漏洞，建议业务部门提出检察建议，协同参与社会管理。

2.突出协作配合，提升服务效果。一是处理好案件管理中心的监管职能与业务部门之间的配合、制约职能关系；二是处理好与检务督察、人民监督员的关系；三是处理好强化全程管理过程中提高效率及可操作性与降低成本的关系。案件管理工作相对于业务部门的工作，并非取代关系或者叠加关系，而是统筹关系、资源整合关系和促进关系。

3.开展阳光检务，加强对外联系。由于统一案件出入口，与公安机关、法院的联系就更加便捷顺畅，沟通更加方便高效，极大提高了案件流转的质量和效率。就案件管理中心受案范围、程序等内容函告市公安局、法院，并向其征求意见；建立案件办理情况查询机制,通过窗口接待、电话预约等方式为辩护人提供案卷查阅，方便诉讼参与人、被害人等查询案件办理情况，保障诉讼参与人合法权益，进一步提高检察机关执法透明度和公信力，彰显检察机关司法为民、司法便民的价值理念。

二、推行案件管理工作中存在的问题

一是对案件管理工作的意义认识不足。案件管理制度就是以流程管理和量化考核为基本方式，以信息化管理为重要手段，达到规范执法活动和提高案件质量的目的，确保执法公正和实现检察工作科学发展。可是在开展案件管理的过程中不可避免地遇到一些困难，比如有的干警对案件管理的必要性和重要性认识不足，认为可有可无、没有必要；少数干警或者认为案件管理制度会增加自身工作量，或者认为案管中心人员实践经验不如自己，不自觉地产生消极抵触的心理；存在碍于面子，担心监督伤和气，不敢大胆监督的问题等。

二是案件管理机构和人员的设置不健全，地位及权限范围不明确。目前，高检院已经设置了案件管理办公室，但相当一些各基层检察院没有设置案件管理机构和专职案件管理人员，有的设在法律政策研究室，有的设在控申部门，也有的成立案件管理中心，但都没有正式编制。因此，案件管理部门的职能地位和工作权威无法确立，无法做到对其他部门进行监督管理。高检院案件管理办公室印发了《2012年案件管理工作要点》（以下简称《要点》），但规定过于原则，权限范围不明。如《要点》中要求“通过集中保管、统一开具、登记编号、备案等多种方式，做好对法律文书的监督管理工作”，但法律文书的范围规定不明，业务部门的法律文书种类不同，签发的手续也不尽一样，实行统一管理难度较大；《要点》中提到“加强对各业务部门所办理案件的质量评查，针对重点案件或突出问题，开展专项评查活动”，但质量评查是程序性审查还是实体性审查，现在还有争议，而重点案件的范围也不明确。

三是案件管理制度体系不完备，程序不规范。《要点》印发，对全国检察机关案件管理工作的开展具有指导意义，但是适用于全国的相关规章制度还没有制定，工作缺乏系统性。各地检察机关各自开展工作，难免在监督内容和手段等方面不一致，开展案件管理工作时在审核、批准、备案等程序方面操作起来各式各样，对案件管理过程中使用文书的定性、效力都没有权威性的规定和依据，损害了检察工作的统一性和法定性。

四是案件管理队伍还不能完全适应工作需要，工作深度不够。目前案件管理工作还处在摸索阶段，对工作机制还需要一个逐步熟悉、理解的过程，但现有的案件管理人员经验还不够丰富，工作开展不够全面、深入。由于我院案件数量较大及人手的限制、经验的欠缺，我们只是实现了部分案件流程管理，案件质量评查和办案分析研判的功能，其他的功能如统一管理法律文书、业务工作考核、部门间综合协调等功能还无法体现出来，影响了案件管理工作的效果。

五是案件管理办案软件的优势还没有完全体现。信息化是开展案件管理工作的基础，福建省目前使用的是“检察院综合信息管理系统”的办案软件。我院在使用该软件过程中存在的问题主要有：办案软件中文书模板与实际使用的法律文书格式不一致；办案软件中查询功能不完善，查询条件单一，不能满足统计数据查询、办案分析研判的需要；部分办案人员使用软件不够熟练，没有及时录入案件或案件内容录入不完整，影响了案件管理的效果。

三、完善案件管理工作机制的建议

第一，进一步加强思想认识。建立科学完善的案件管理制度，目的是以提升检察机关执法办案公信力和效能为目标，通过全程管理和动态监督来完善案件管理平台，科学整合检察业务资源，促进检察机关公正高效地行使检察权。要充分认识到案件管理工作是一项事关检察工作全局的重要工作，从而在思想上和行动上更加理解、支持和配合案件管理工作。要明确实行案件管理机制的目的，并非是替代业务部门的职能，而主要是针对执法办案中容易出现问题的环节，设置管理和监督程序，加强执法办案活动的监督制约和管理指挥。强调各部门之间要密切配合，既要保证办案活动不受影响，又要做到跟踪监督到位，切实发挥案件管理的作用。

第二，加快设立案件管理部门的步伐。机构设置不理顺，不利于案件管理工作的开展；只有统一案件管理的机构设置，才能谈得上案件管理工作的规范性，才有可能使案件管理工作健康发展。各级检察院应建立独立的案件管理机构，在检察机关内部建立上下统一的案件管理工作组织机构，对职级、编制、人员作出明确规定，以便能明确案件管理部门的职能、地位。同时应当积极向党委、政府和编制管理部门汇报和介绍设立案件管理部门、实施案件管理的重大意义，力争高规格设立案件管理部门，实现管理职能和组织机构规格相适应。

第三，进一步规范案件管理工作。一是建立案件流程管理制度，要运用信息化手段，通过开发先进的案件管理软件，对检察机关所办理的案件加强流程管理，从检察工作的全局上整体把握案件管理的运作机制，整合检察资源，打破部门之间的壁垒，加强各个办案环节的协调和沟通，实现案件管理的流程化、精细化和集约化，从而使案件管理工作与其他业务工作共同构成有机整体，充分发挥检察职能。二是建立案件质量评查制度，通过信息化办案软件对各个办案环节进行实时的监督和检查，提醒和督促办案部门注意办案时限等程序问题；根据检察长和检委会的部署，对一定范围的办结案件进行质量评查，包括重点案件评查、特定类型案件评查、随机抽查等。通过阶段性执法检查和办案质量评查，对办案中出现的倾向性、苗头性问题，及时提出预警性信息。三是建立案件分析评价机制，认真做好案件信息统计工作，针对全部案件所有环节的办理过程进行全面连续的数据采集并综合进行定量或分类分析，从而既可以反映办案总的概况，又可以具体反映某一案件的办理情况，客观评价办案质量、效率和执法规范化状况，提出改进工作的对策，服务检察长统筹指挥各项检察业务。四是建立工作绩效考评制度，通过对办案人员办理的每一个案件准确地进行质量评价，并把评价结果记入个人执法档案，作为评优评先、升职晋级的重要依据，以调动干警的积极性和主动性。

第四，提高案件管理队伍素质。一是要增强案件管理人员的主观能动性，明确案件管理针对的是执法办案，做到善于管理、敢于监督；二是要积极派员参加上级院组织的案件管理人员培训，提高案件管理能力；三是要组织定期、不定期进行业务研讨，强化业务水平；四是要加强与上级院及其他兄弟院的联系和交流，及时反映在案件管理工作中遇到到新情况、新问题，在上级院的指导和帮助下更好地开展案件管理工作。